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特色小鎮(zhèn)的投資建設(shè)，呈現(xiàn)投入高、周期長的特點，純市場化運作難度較大。因此需要打通三方金融渠道，保障政府的政策資金支持，引入社會資本和金融機構(gòu)資金，三方發(fā)揮各自優(yōu)勢，進行利益捆綁，在特色小鎮(zhèn)平臺上共同運行，最終實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的整體推進和運營。那么如何從系統(tǒng)工程的角度出發(fā)解決特色小鎮(zhèn)投融資問題，讓特色小鎮(zhèn)投融資模式成為特色小鎮(zhèn)培育有力的資金支持呢？

一、特色小鎮(zhèn)投融資的政策環(huán)境

（一）鼓勵多渠道的對特色小鎮(zhèn)的金融支持

國務(wù)院《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中，提出強化金融支持。

?專項建設(shè)基金要擴大支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的覆蓋面，安排專門資金定向支持城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、特色小城鎮(zhèn)功能提升等。

?鼓勵政策性銀行創(chuàng)新信貸模式和產(chǎn)品，針對新型城鎮(zhèn)化項目設(shè)計差別化融資模式與償債機制。

?鼓勵商業(yè)銀行開發(fā)面向新型城鎮(zhèn)化的金融服務(wù)和產(chǎn)品。

?鼓勵公共基金、保險資金等參與具有穩(wěn)定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和運營。

?鼓勵地方利用財政資金和社會資金設(shè)立城鎮(zhèn)化發(fā)展基金，鼓勵地方整合政府投資平臺設(shè)立城鎮(zhèn)化投資平臺。支持城市政府推行基礎(chǔ)設(shè)施和租賃房資產(chǎn)證券化，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施項目直接融資比重。

（二）鼓勵多渠道的投融資創(chuàng)新

國家發(fā)改委《關(guān)于加快美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出創(chuàng)新特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)投融資機制。

?鼓勵政府利用財政資金撬動社會資金，共同發(fā)起設(shè)立特色小鎮(zhèn)建設(shè)基金。

?鼓勵開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)加大金融支持力度。

?鼓勵有條件的小城鎮(zhèn)通過發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道。

（三）政策性信貸資金支持范圍

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行《關(guān)于推進政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》中對政策性信貸資金支持的范圍作了明確規(guī)定。

在促進小城鎮(zhèn)公共服務(wù)完善和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背景下，政策性信貸資金主要支持小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套、小鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)支撐配套設(shè)施三方面的建設(shè)。

二、特色小鎮(zhèn)融資渠道

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)是社會多方資源對接、配合的綜合表現(xiàn)。融資主要來自政府資金、政策性資金、社會資本、開發(fā)性金融、商業(yè)金融五種渠道。多個投資平臺的參與，在緩解政府財政壓力的同時，將為特色小鎮(zhèn)發(fā)展提供強有力的資金支持，從而盤活小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（一）開發(fā)性金融發(fā)揮“特殊作用”

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，開發(fā)性金融主要承擔(dān)長期融資的任務(wù)，針對瓶頸領(lǐng)域，提供大額長期資金，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的建設(shè)資金問題。

如：為了深入貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)的精神，發(fā)揮開發(fā)性金融對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的獨特作用，積極引導(dǎo)和扶持特色小城鎮(zhèn)培育工作，中國開發(fā)性金融促進會等單位共同發(fā)起成立“中國特色小鎮(zhèn)投資基金”。投資基金將采取母子基金的結(jié)構(gòu)，母基金總規(guī)模為500億元人民幣，未來帶動的總投資規(guī)模預(yù)計將超過5000億元達到萬億級別，主要投資于養(yǎng)生養(yǎng)老、休閑旅游、文化體育、創(chuàng)客空間、特色農(nóng)業(yè)等各類特色小鎮(zhèn)。

中國特色小鎮(zhèn)投資基金將聚集并整合地方政府、建設(shè)單位、財務(wù)投資人、產(chǎn)業(yè)投資者、金融機構(gòu)等多方資源，推廣運用并探討創(chuàng)新政府和社會資本合作（PPP）模式，從特色小鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃入手，培育和建設(shè)市場信用，引導(dǎo)各類資金和資源投入小鎮(zhèn)建設(shè)。

（二）政府資金發(fā)揮“杠桿作用”

政府資金在特色小鎮(zhèn)的融資渠道中起著引導(dǎo)和牽頭作用。

如：國家發(fā)改委等有關(guān)部門對符合條件的特色小鎮(zhèn)建設(shè)項目給予專項建設(shè)基金支持，中央財政對工作開展較好的特色小鎮(zhèn)給予適當(dāng)獎勵。

（三）政策性資金發(fā)揮“推力作用”

政策性資金是指國家為促進特色小鎮(zhèn)發(fā)展而提供的財政專項資金。

如：中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要將小城鎮(zhèn)建設(shè)作為信貸支持的重點領(lǐng)域，以貧困地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)作為優(yōu)先支持對象，統(tǒng)籌調(diào)配信貸規(guī)模，保障融資需求。開辟辦貸綠色通道，對相關(guān)項目優(yōu)先受理、優(yōu)先審批,在符合貸款條件的情況下，優(yōu)先給予貸款支持，提供中長期、低成本的信貸資金。

（四）社會資本發(fā)揮“主體作用”

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，引入社會資本，不僅有利于緩解政府財政壓力，提高特色小鎮(zhèn)的建設(shè)效率，對民營企業(yè)來說可以獲得直接或衍生利益。

如：浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)推介會促進社會資本參與。其中2015年第三屆世界浙商大會當(dāng)天就有24個涉及特色小鎮(zhèn)和PPP項目現(xiàn)場簽約。2015年底杭州西湖區(qū)投資合作推介大會上，簽約30個項目，很大一部分是依托于特色小鎮(zhèn)的項目。

（五）商業(yè)金融發(fā)揮“促進作用”

在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中，往往通過PPP融資途徑實現(xiàn)商業(yè)金融，作為投資主體的商業(yè)銀行既要成為PPP項目服務(wù)商，又要成為規(guī)范者和促進者。

如：浙江-金華成泰農(nóng)商銀行支持特色小鎮(zhèn)。2016年金華成泰農(nóng)商銀行與曹宅鎮(zhèn)開展全面合作，并將其列為年度重點工作。金華成泰農(nóng)商銀行曹宅支行成為該特色小鎮(zhèn)唯一合作銀行。主要配合當(dāng)?shù)卣龊靡M新企業(yè)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、整村征遷等相關(guān)工作，并根據(jù)特色小鎮(zhèn)實際需求和項目建設(shè)進度，推出特色信貸融資產(chǎn)品和特色服務(wù)，打造配套特色小鎮(zhèn)的特色支行。目前，該行對轄內(nèi)規(guī)劃或建設(shè)中的11個特色小鎮(zhèn)，提供信貸服務(wù)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并對相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營戶、種養(yǎng)戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等，以純信用、家庭擔(dān)保、商標(biāo)質(zhì)押等多種方式予以資金支持，累計支持1034戶，授信金額5770萬元。

三、特色小鎮(zhèn)投融資模式

項目融資屬于資產(chǎn)負(fù)債表外融資，出于風(fēng)險隔離及可操作性考慮，特色小鎮(zhèn)投融資應(yīng)以項目為主體，以未來收益和項目資產(chǎn)作為償還貸款的資金來源和安全保障，融資安排和融資成本直接由項目未來現(xiàn)金流和資產(chǎn)價值決定。該融資方式具有有限追索或無追索、融資風(fēng)險分散、融資比例大及資產(chǎn)負(fù)債表外融資的特點，但擔(dān)保較為復(fù)雜，融資成本相對較高。

通過設(shè)立SPV（特殊目的公司），根據(jù)雙方達成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系確定風(fēng)險分配，進行可行性研究、技術(shù)設(shè)計等前期工作，以及項目在整個生命周期內(nèi)的建設(shè)及運營，相互協(xié)調(diào)，對項目的整個周期負(fù)責(zé)。由SPV根據(jù)特色小鎮(zhèn)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及相應(yīng)擔(dān)保扶持來安排融資。融資規(guī)模、成本以及融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計都與特色小鎮(zhèn)項目的未來收益和資產(chǎn)價值直接相關(guān)。根據(jù)融資主體、項目母公司或?qū)嶋H控制人、項目現(xiàn)狀、增信措施、風(fēng)控措施、財務(wù)狀況、資產(chǎn)情況、擁有資質(zhì)等情況，綜合判斷特色小鎮(zhèn)開發(fā)的資金融入通道，測算融資成本?？捎玫娜谫Y方式包括政策性（商業(yè)性）銀行（銀團）貸款、債券計劃、信托計劃、融資租賃、證券資管、基金（專項、產(chǎn)業(yè)基金等）管理、PPP融資等。

模式一：發(fā)債

根據(jù)現(xiàn)行債券規(guī)則，滿足發(fā)行條件的項目公司可以在銀行間交易市場發(fā)行永（可）續(xù)票據(jù)、中期票據(jù)、短期融資債券等債券融資，可以在交易商協(xié)會注冊后發(fā)行項目收益票據(jù)，也可以經(jīng)國家發(fā)改委核準(zhǔn)發(fā)行企業(yè)債和項目收益?zhèn)€可以在證券交易所公開或非公開發(fā)行公司債。

債券產(chǎn)品結(jié)構(gòu)設(shè)計

模式二：融資租賃

融資租賃（Financial Leasing）又稱設(shè)備租賃、現(xiàn)代租賃，是指實質(zhì)上轉(zhuǎn)移與資產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的全部或絕大部風(fēng)險和報酬的租賃。融資租賃集金融、貿(mào)易、服務(wù)于一體，具有獨特的金融功能，是國際上僅次于銀行信貸的第二大融資方式。

融資租賃結(jié)構(gòu)設(shè)計

2015年8月26日的國務(wù)院常務(wù)會議指出，加快發(fā)展融資租賃和金融租賃是深化金融改革的重要舉措，有利于緩解融資難融資貴的問題，拉動企業(yè)設(shè)備投資，帶動產(chǎn)業(yè)升級。以其兼具融資與融物的特點，出現(xiàn)問題時租賃公司可以回收、處理租賃物，因而在辦理融資時對企業(yè)資信和擔(dān)保要求不高。融資租賃屬于表外融資，不體現(xiàn)在企業(yè)財務(wù)報表的負(fù)債項目中，不影響企業(yè)的資信狀況。

融資租賃的三種主要方式：直接融資租賃，可以大幅度緩解建設(shè)期的資金壓力；設(shè)備融資租賃，可以解決購置高成本大型設(shè)備的融資難題；售后回租，即購買“有可預(yù)見的穩(wěn)定收益的設(shè)施資產(chǎn)”并回租，這樣可以盤活存量資產(chǎn)，改善企業(yè)財務(wù)狀況。

模式三：基金

（1）產(chǎn)業(yè)投資基金

國務(wù)院在《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)（2014）62號）中指出：“深化財稅體制改革，創(chuàng)新財政支持方式，更多利用股權(quán)投資、產(chǎn)業(yè)基金等形式，提高財政資金使用績效”。

產(chǎn)業(yè)投資基金相比于私募股權(quán)投資基金，具有以下特點。

特點：一）產(chǎn)業(yè)投資基金具有產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向性；二）產(chǎn)業(yè)投資基金更多的是政府財政、金融資本和實業(yè)資本參與；三）存在資金規(guī)模差異。

（2）政府引導(dǎo)基金

政府引導(dǎo)基金是指由政府財政部門出資并吸引金融資本、產(chǎn)業(yè)資本等社會資本聯(lián)合出資設(shè)立，按照市場化方式運作，帶有扶持特定階段、行業(yè)、區(qū)域目標(biāo)的引導(dǎo)性投資基金。政府引導(dǎo)基金具有以下特點：一）非營利性。政策性基金，在“在承擔(dān)有限損失的前提下”讓利于民；二）引導(dǎo)性。充分發(fā)揮引導(dǎo)基金放大和導(dǎo)向作用，引導(dǎo)實體投資；三）市場化運作。有償運營，非補貼、貼息等無償方式，充分發(fā)揮管理團隊獨立決策作用；四）一般不直接投資項目企業(yè)，作為母基金主要投資于子基金。

（3）城市發(fā)展基金

城市發(fā)展基金是指地方政府牽頭發(fā)起設(shè)立的，募集資金主要用于城市建設(shè)的基金。其特點如下：牽頭方為地方政府，通常由財政部門負(fù)責(zé)，并由當(dāng)?shù)刈畲蟮牡胤秸谫Y平臺公司負(fù)責(zé)具體執(zhí)行和提供增信；投資方向為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，通常為公益性項目。例如，市政建設(shè)、公共道路、公共衛(wèi)生、保障性安居工程等；還款來源主要為財政性資金；投資方式主要為固定收益，通常由地方政府融資平臺提供回購，同時可能考慮增加其他增信。

城市發(fā)展基金運營結(jié)構(gòu)圖

（4）PPP基金

PPP基金是指基于穩(wěn)定現(xiàn)金流的結(jié)構(gòu)化投融資模式。PPP基金可分為PPP引導(dǎo)基金和PPP項目基金；其中PPP項目基金又分為單一項目基金和產(chǎn)業(yè)基金等。

中國政府和社會資本合作（PPP）融資支持基金是國家層面的PPP融資支持基金。2016年3月10日，按照經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的中國政府和社會資本融資支持基金籌建方案，財政部聯(lián)合建行、郵儲、農(nóng)行、中行、光大、交通、工行、中信、社保、人壽等10家機構(gòu)，共同發(fā)起設(shè)立政企合作投資基金并召開中國政企合作投資基金股份有限公司創(chuàng)立大會暨第一次股東大會。

PPP基金在股權(quán)、債權(quán)、夾層融資領(lǐng)域均有廣泛應(yīng)用：為政府方配資；為其他社會資本配資；單獨作為社會資本方；為項目公司提供債權(quán)融資等。

模式四：資產(chǎn)證券化

資產(chǎn)證券化是指以特定基礎(chǔ)資產(chǎn)或資產(chǎn)組合所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支持，通過結(jié)構(gòu)化方式進行信用增級，在此基礎(chǔ)上發(fā)行資產(chǎn)支持證券（ABS）的業(yè)務(wù)活動。

ABS起源于美國，距此已經(jīng)有40多年的歷史，中國的資產(chǎn)證券化還只是剛剛起步，雖然最早出現(xiàn)于2002年，但真正受到政府支持是2005年，而后來隨著美國次貸危機的爆發(fā)而停滯。當(dāng)前中國正處于金融改革的創(chuàng)新時期，未來資產(chǎn)證券化發(fā)展將加速。

資產(chǎn)證券化結(jié)構(gòu)設(shè)計

但基于我國現(xiàn)行法律框架，資產(chǎn)證券化存在資產(chǎn)權(quán)屬問題，理由如下。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)涉及到大量的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)等，“基礎(chǔ)資產(chǎn)”權(quán)屬不清晰，在資產(chǎn)證券化過程中存在法律障礙。

一）《物權(quán)法》第52條第2款規(guī)定：“鐵路、公路、電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施，依照法律規(guī)定為國家所有的，屬于國家所有。

二）特許經(jīng)營權(quán)具有行政權(quán)力屬性，《行政許可法》規(guī)定行政許可不得轉(zhuǎn)讓原則。司法實踐中，特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)可以質(zhì)押，并可作為應(yīng)收賬款進行出質(zhì)登記。

三）《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)管理規(guī)定》第9條規(guī)定原始權(quán)益人應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)或公司章程的規(guī)定移交基礎(chǔ)資產(chǎn)。但缺乏“真實出售”標(biāo)準(zhǔn)，司法也無判例參考。

四）發(fā)起人、專項計劃管理人之間無法構(gòu)成信托關(guān)系，不受《信托法》保護。

模式五：收益信托

收益信托類似于股票的融資模式，由信托公司接受委托人的委托，向社會發(fā)行信托計劃，募集信托資金，統(tǒng)一投資于特定的項目，以項目的運營收益、政府補貼、收費等形成委托人收益。

收益信托結(jié)構(gòu)設(shè)計

模式六：PPP融資模式

PPP模式從緩解地方政府債務(wù)角度出發(fā)，具有強融資屬性。在特色小鎮(zhèn)的開發(fā)過程中，政府與選定的社會資本簽署《PPP合作協(xié)議》，按出資比例組建SPV，并制定《公司章程》，政府指定實施機構(gòu)授予SPV特許經(jīng)營權(quán)，SPV負(fù)責(zé)提供特色小鎮(zhèn)建設(shè)運營一體化服務(wù)方案，特色小鎮(zhèn)建成后，通過政府購買一體化服務(wù)的方式移交政府，社會資本退出。

特色小鎮(zhèn)開發(fā)的PPP模式

四、特色小鎮(zhèn)投融資規(guī)劃

特色小鎮(zhèn)的開發(fā)是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，需從系統(tǒng)工程的角度出發(fā)解決其投融資問題。

作為特色小鎮(zhèn)開發(fā)的投資決策者，常面臨如下問題：

問題1：如何發(fā)掘特色產(chǎn)業(yè)？

問題2：基礎(chǔ)設(shè)施如何建設(shè)完善？

問題3：土地、房地產(chǎn)開發(fā)時序如何安排？

問題4：公共服務(wù)如何完善？

問題5：如何進一步吸引開發(fā)資金？

問題6：生態(tài)、人文環(huán)境如何傳承？

問題7：特色小鎮(zhèn)如何運營？......

特色小鎮(zhèn)投融資規(guī)劃所處的系統(tǒng)環(huán)境如圖所示。

特色小鎮(zhèn)投融資規(guī)劃的系統(tǒng)環(huán)境

（一）特色小鎮(zhèn)投融資規(guī)劃目標(biāo)

特色小鎮(zhèn)投融資規(guī)劃的目標(biāo)包括以下六個方面：

區(qū)域規(guī)劃策略。劃定特色小鎮(zhèn)主要功能區(qū)的“紅線”，把經(jīng)濟中心、城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施以及限制開發(fā)地區(qū)等落實到具體的地域空間。

土地利用策略。對小鎮(zhèn)土地利用存在的問題提出解決對策。優(yōu)化土地配置和土地利用方式，實現(xiàn)以土地為依托的特色小鎮(zhèn)環(huán)境系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)和社會系統(tǒng)可持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。夯實城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，根據(jù)區(qū)域要素稟賦和比較優(yōu)勢，挖掘特色產(chǎn)業(yè)，做精做強主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)。鼓勵與旅游業(yè)有機結(jié)合，按照不低于3A級景區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)特色旅游景區(qū)。

建設(shè)與開發(fā)時序。其工作內(nèi)容包括：一、二級土地開發(fā)，配套公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，生態(tài)環(huán)境保護，人文古跡修復(fù)等的進程安排。

投融資時序。設(shè)計與建設(shè)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營資金需求時點相配的投融資時序，保證融資來源及時可靠。

收益還款安排。通過小鎮(zhèn)經(jīng)營，回收投資，實現(xiàn)效益。產(chǎn)業(yè)發(fā)展與旅游經(jīng)營都可成為經(jīng)濟增長點。其特點為贏利點分散，回收周期長?？蓜?chuàng)新金融手段，平衡現(xiàn)金流。

（二）特色小鎮(zhèn)投融資規(guī)劃方案步驟

根據(jù)特色小鎮(zhèn)投融資特點，將其投融資規(guī)劃分為以下步驟：系統(tǒng)環(huán)境→問題界定→整體解決方案→細(xì)部解決方案→建立投融資規(guī)劃模型→模型修正→部署實施。

系統(tǒng)環(huán)境（特色小鎮(zhèn)處于何種系統(tǒng)環(huán)境下？）。對特色小鎮(zhèn)的軟、硬環(huán)境及約束條件進行分析。從各地實際出發(fā)，挖掘特色優(yōu)勢，確定小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)。

問題界定（有什么主要矛盾？）。發(fā)掘特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展與小鎮(zhèn)現(xiàn)有資源環(huán)境、規(guī)劃要求、功能條件的主要矛盾。

整體解決方案（整個系統(tǒng)的目標(biāo)體系是什么？）。圍繞主要矛盾對原有系統(tǒng)環(huán)境進行重新規(guī)劃設(shè)計。包括：區(qū)域規(guī)劃、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建設(shè)與開發(fā)時序、投融資時序、收益還款時序等。

細(xì)部解決方案（如何達成各子系統(tǒng)的發(fā)展目標(biāo)？）。設(shè)計目標(biāo)體系達成策略，細(xì)部解決方案即達成各個子系統(tǒng)目標(biāo)的措施集合。

建立投融資規(guī)劃模型（細(xì)部解決方案如何搭接？）。對細(xì)部解決方案通過時序安排進行搭接，形成投融資規(guī)劃模型。

模型修正（如何得到最終模型？）。進行定量檢驗，與政府部門、專家學(xué)者進行研討優(yōu)化。

部署實施（如何實現(xiàn)可達性？）。確定開發(fā)部署安排，提出建設(shè)運營建議。