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【本文導讀】發(fā)展混合所有制經(jīng)濟并不是簡單把國有資本、集體資本、非公有資本等混合在一起，就自然而然地有活力了，關鍵是要建立完善的法人治理結構，這是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心?；旌纤兄茖嶋H上是個改革問題，已經(jīng)進行的國有企業(yè)改革的確取得了不少的成就，但遠沒有達到目標。關鍵不在于持股主體的多少，而是資本是否能發(fā)揮現(xiàn)代企業(yè)的作用?，F(xiàn)代企業(yè)制度的建立要靠法人治理結構的完善，混合所有制建立的過程實際就是把法人治理結構真正完善的過程。

文/轉創(chuàng)國際

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟并不是簡單把國有資本、集體資本、非公有資本等混合在一起，就自然而然地有活力了，關鍵是要建立完善的法人治理結構，這是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心。混合所有制實際上是個改革問題，已經(jīng)進行的國有企業(yè)改革的確取得了不少的成就，但遠沒有達到目標。關鍵不在于持股主體的多少，而是資本是否能發(fā)揮現(xiàn)代企業(yè)的作用?，F(xiàn)代企業(yè)制度的建立要靠法人治理結構的完善，混合所有制建立的過程實際就是把法人治理結構真正完善的過程。

現(xiàn)在的企業(yè)按照法人治理結構，改建成為股份制企業(yè)，或是上市公司，只是初步打起了架子，并沒有真正實現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)制度。股東會怎么開?董事會起什么作用?監(jiān)事會又起什么作用?總經(jīng)理是聘任還是社會招募?通過混合所有制的建立，健全法人治理結構，完善企業(yè)制度，才能真正提高國企效率，完成國企改革重任。

政企分離核心是所有權與經(jīng)營權的分離

混合所有制如火如荼，但目前民企大多處于觀望的狀態(tài)，不敢“貿(mào)然進入”。因為作為小股東的民企很怕進入國企壟斷行業(yè)后便會按照國企原有的規(guī)則來運行，自身的權益無法得到真正的保障。而政策和體制機制上的障礙成為民間資本參與混合所有制經(jīng)濟發(fā)展的一道鴻溝，調動民企對混合所有制的興趣成為了重中之重。

無論從現(xiàn)實還是歷史來看，中國國有企業(yè)改革要達到目的，關鍵在于政企分離?；旌纤兄平?jīng)濟是未來發(fā)展的方向，但前提條件是國有企業(yè)要政企分開，政事分開，權力分開，讓市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用。其實早在2003年國家就已提出大力發(fā)展混合所有制，但十多年來進展緩慢，即使是對競爭類的國企，政企分離的改革仍流于形式。

國企改革一度被稱為“最難啃的骨頭”。國資委副主任黃淑和曾表示，當前國資改革不順暢，很大程度上就在于政企分開、政資分開不到位，在于政府職能轉變不到位。

2003年以來，政企關系由過去的政府直接監(jiān)管變?yōu)檎ㄟ^授權國資委對國有企業(yè)實施監(jiān)管，從而在形式上實現(xiàn)了政企分離。但由于國資委是政府的一個職能部門，仍然受命于政府，政府還是能通過國資委直接影響國企經(jīng)營。直到2013年三中全會部署全面深化改革，混合所有制經(jīng)濟被視為打破民企旋轉門的重要的突破口之一。

黨的十八界三中全會指出，要“推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度……實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革……健全協(xié)調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。建立職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用。深化企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革。建立長效激勵約束機制，強化國有企業(yè)經(jīng)營投資責任追究。”

在混合所有制的建設中，如何正確理解和建立規(guī)范的公司法人治理結構，就成為國有企業(yè)深化改革、轉換機制的重大問題，也成為實現(xiàn)政企分離的實質性突破口。在對國企的改造中，通過現(xiàn)代企業(yè)制度，有效實現(xiàn)政企分開，才能從制度上保障民企的權利和利益不受到侵害，調動民企參與混合所有制改革的積極性。

傳統(tǒng)政企關系和法人治理存在制度缺陷

在推進改革的過程中，我們經(jīng)常感到困惑的是:如果所有權與經(jīng)營權不分離，政府作為所有者直接經(jīng)營國有企業(yè)，市場經(jīng)濟體制無法建立;如果所有權與經(jīng)營權相分離，如何防止經(jīng)營者讀取或濫用權力、保障國家所有者權益?長期以來，國有企業(yè)按《企業(yè)法》設立和運行，企業(yè)資產(chǎn)是國家財產(chǎn)的一部分，企業(yè)并無資本金的概念。涉及企業(yè)經(jīng)營的重要事項都要由政府主持決策，同時，政府或政府通過國有銀行對企業(yè)的債務承擔著連帶責任。面對多變的市場和眾多的國有企業(yè)，政府已鞭長莫及。為使企業(yè)有市場活力，政府就傾向于下放經(jīng)營權。由于所有權與經(jīng)營權混為一談，在向企業(yè)下放經(jīng)營權的同時，往往將所有權一并下放，為企業(yè)內(nèi)部人控制一切提供了條件。當發(fā)現(xiàn)企業(yè)失控時，政府又傾向于上收權力。在上收所有權的同時，往往又將經(jīng)營權一并上收，將企業(yè)管死。國企改革沿著這一軌跡幾度徘徊，這一難題困擾著政府也困擾著企業(yè)，使國有企業(yè)改革處于兩難的境地。

在傳統(tǒng)企業(yè)制度框架內(nèi)，在向企業(yè)放權的同時，為防止失控、改善和加強對經(jīng)營者的監(jiān)督，政府和企業(yè)通過多種途徑進行了大量探索。我們曾寄希望于企業(yè)黨組織發(fā)揮“保證監(jiān)督”作用，但黨組織負責人與經(jīng)理往往因考慮問題的角度和利益關系基本一致，而很難發(fā)揮作用;國家多次強調加強職代會的民主監(jiān)督，這在涉及職工利益的有關問題上起到了積極作用，但對經(jīng)營決策的核心業(yè)務，職工往往難以深人參與;政府一次次加強對企業(yè)重大經(jīng)營、投資項目的審批，但由于信息嚴重不對稱，“蒙混過關”往往并非難事;國家曾通過“財稅價大檢查”加強財經(jīng)紀律約束，但往往以檢查組與企業(yè)討價還價，交一筆錢而了事;政府一再要求主管部門加強監(jiān)管，但往往由于主管部門與企業(yè)各種關系過于密切而失靈;國家也曾派審計監(jiān)察部門或黨的紀檢部門介入監(jiān)督，這對企業(yè)有很大的威懾力，但能認真稽查的只是少數(shù)，大多由于內(nèi)部人控制的嚴密和信息渠道不暢，只有經(jīng)理更迭時才能發(fā)現(xiàn)一個個大漏洞。

完善法人治理能有效解決政企分離

隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的推進，完善的公司治理將提供一種科學、可行的所有權與經(jīng)營權分離的制度安排，將其移植到國有企業(yè)，可以較好地解決長期困擾我們的政府與企業(yè)——所有權與經(jīng)營權關系問題。法人治理結構的轉變，將使國家所有者退居到股東地位，以股東方式依《公司法》行使權利。由此形成了所有者擁有股權，即對企業(yè)重要人事、重大決策和收益分配的決定權，或稱最終控制權;企業(yè)擁有法人財產(chǎn)權，即對股東和公司負責的企業(yè)法人財產(chǎn)的經(jīng)營權，或稱對法人財產(chǎn)的管理權、控制權。所有權與經(jīng)營權相分離，分別由股東和企業(yè)法人兩個主體獨立運作。企業(yè)以全部法人財產(chǎn)對債務承擔責任，包括國家在內(nèi)的所有者只以投人企業(yè)的資本為限承擔有限責任。這樣，既使企業(yè)中的國有資本仍保持國家最終所有，又使企業(yè)從股東和市場兩方面獲得激勵和制衡，并做到自負盈虧。