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據(jù)新浪財(cái)經(jīng) 2020-5-22報(bào)道

“執(zhí)著”王建軍： 連續(xù)三年聚焦欺詐發(fā)行護(hù)航注冊(cè)制 對(duì)造假零容忍建言加大處罰力度。

* 聚焦全國(guó)兩會(huì)

從嚴(yán)打擊財(cái)務(wù)造假行為、修復(fù)市場(chǎng)生態(tài)已到關(guān)鍵時(shí)刻，全國(guó)人大代表、深交所理事長(zhǎng)王建軍連續(xù)三年提交的議案都和加快修改刑法打擊欺詐發(fā)行相關(guān)。

今年的議案，他建言將欺詐發(fā)行罪調(diào)整納入“金融詐騙罪”范疇，將最高刑提至無(wú)期徒刑；他提出要提高罰金額度，拓寬該罪規(guī)制范圍，明確“關(guān)鍵少數(shù)”刑事責(zé)任；他建議提高罰金數(shù)額，從“非法募集資金金額1%以上5%以下”提高至“非法募集資金金額20%以上1倍以下”。

這已經(jīng)成為了業(yè)內(nèi)共識(shí)，多位代表委員和市場(chǎng)人士表示，亟需修訂刑法，通過(guò)法律的力量重申資本市場(chǎng)監(jiān)管紅線所在，尤其在注冊(cè)制改革將向全市場(chǎng)推行的背景下，需增強(qiáng)“立體追責(zé)”體系的威懾力，讓造假者付出慘痛代價(jià)，助力形成發(fā)行人、中介機(jī)構(gòu)不敢造假、不能造假的市場(chǎng)生態(tài)，護(hù)航注冊(cè)制改革。

* 連續(xù)三年聚焦欺詐發(fā)行

王建軍多年來(lái)呼吁加大欺詐發(fā)行刑罰力度，體現(xiàn)出對(duì)證券市場(chǎng)造假者的“恨之切”。

早在2018年當(dāng)選全國(guó)人大代表之初，王建軍就提出了《修改刑法，加重欺詐發(fā)行犯罪刑罰力度的議案》；第二年，也就是2019年，王建軍再遞交了《修改刑法，將欺詐發(fā)行犯罪刑期增至無(wú)期，重罰參與合謀的中介機(jī)構(gòu)的議案》；今年，王建軍繼續(xù)聚焦欺詐發(fā)行，提出了《加快修改刑法，使欺詐發(fā)行可判無(wú)期徒刑，保障注冊(cè)制改革的議案》。

縱觀這三篇議案，“變”和“不變”貫徹其中。“變”的是篇幅越來(lái)越長(zhǎng)，從嚴(yán)懲發(fā)行人到重罰合謀的中介機(jī)構(gòu)，再到為資本市場(chǎng)改革護(hù)航，建議理由越來(lái)越充分，參照案例和法典越來(lái)越詳實(shí)，建言內(nèi)容越來(lái)越貼近證券市場(chǎng)改革方向，出發(fā)點(diǎn)越來(lái)越契合市場(chǎng)和投資者利益根本。

“不變”的是打擊欺詐發(fā)行的初衷，對(duì)造假者的零容忍態(tài)度和加大證券違法違規(guī)成本的決心。尤其是在注冊(cè)制實(shí)行前端市場(chǎng)化準(zhǔn)入的改革背景下，如果對(duì)欺詐發(fā)行犯罪處罰力度不夠，可能導(dǎo)致該類案件數(shù)量進(jìn)一步上升，影響改革成效，阻礙改革進(jìn)程。作為深交所的掌門(mén)人，王建軍呼吁修法的心聲愈加迫切。

多年處在監(jiān)管之位，王建軍清楚知道營(yíng)造資本市場(chǎng)良好生態(tài)的重要性。真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)的披露信息是證券市場(chǎng)健康有序運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，上市公司不說(shuō)假話、不做假賬、真實(shí)披露是最基本底線，欺詐發(fā)行行為，是以損害多數(shù)人利益為代價(jià)，為少數(shù)人換取不義之財(cái)，是資本市場(chǎng)上的掠奪，是對(duì)普通投資者的侵害，必須堅(jiān)決清除害群之馬，切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益。

特別是在資本市場(chǎng)全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，只有補(bǔ)齊市場(chǎng)短板，讓市場(chǎng)參與各方在“民行刑”的法律體系下有了敬畏心，才能讓各方歸位盡責(zé)，自覺(jué)維護(hù)市場(chǎng)秩序，遵守市場(chǎng)紀(jì)律。今年以來(lái)，監(jiān)管多次強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)打擊欺詐發(fā)行，讓王建軍的議案更加凸顯其重要性。過(guò)去一個(gè)月，金融委會(huì)議多次點(diǎn)名“資本市場(chǎng)違法違規(guī)”，表示要對(duì)造假的上市公司、中介機(jī)構(gòu)與個(gè)人堅(jiān)決徹查，嚴(yán)肅處理；證監(jiān)會(huì)主席易會(huì)滿也在“5·15全國(guó)投資者保護(hù)宣傳日”活動(dòng)上表示，證監(jiān)會(huì)近期集中力量查辦了一批市場(chǎng)關(guān)注度高、影響惡劣的重大財(cái)務(wù)造假案件，立案調(diào)查了多起涉嫌信息披露違法違規(guī)的上市企業(yè)。

出重拳、用重典打擊欺詐發(fā)行已成為共識(shí)。

* 欺詐發(fā)行者 最高應(yīng)處于無(wú)期徒刑

3月1日實(shí)施的新證券法大幅提高了欺詐發(fā)行的違法成本，相比之前60萬(wàn)的頂格懲處，千萬(wàn)級(jí)別的罰款大幅提高了違法成本，讓試圖通過(guò)講故事、造假賬來(lái)欺騙投資者的造假者忌憚，但刑罰方面對(duì)于造假者的處罰還是太輕，刑法上欺詐發(fā)行罪被納入“妨害對(duì)公司、企業(yè)管理秩序罪”范疇，最高刑期僅有5年，明顯與其社會(huì)危害性不相匹配。

王建軍指出，現(xiàn)行刑法將欺詐發(fā)行罪放置在第三章第三節(jié)“妨害對(duì)公司、企業(yè)的管理秩序罪”，但實(shí)際上納入該章第五節(jié)“金融詐騙罪”更準(zhǔn)確。

第一，從第三節(jié)的規(guī)制邏輯看，該節(jié)旨在打擊企業(yè)設(shè)立、經(jīng)營(yíng)、清算過(guò)程中妨害企業(yè)管理秩序的行為，比如虛假出資、虛假破產(chǎn)、徇私舞弊低價(jià)折價(jià)出售國(guó)有資產(chǎn)等，強(qiáng)調(diào)對(duì)企業(yè)利益、債權(quán)人利益和國(guó)家利益的保護(hù)，而欺詐發(fā)行直接涉及不特定多數(shù)人和社會(huì)公共利益，超出了第三節(jié)規(guī)制范疇。

第二，從危害程度看，第三節(jié)其他犯罪行為由于影響范圍相對(duì)確定，社會(huì)危害性相對(duì)較小，欺詐發(fā)行是典型的涉眾型犯罪，波及面廣，受害人數(shù)多，危害性不可同日而語(yǔ)。

第三，從行為性質(zhì)看，欺詐發(fā)行還是典型意義的詐騙。發(fā)行人采用粉飾報(bào)表、虛構(gòu)業(yè)績(jī)的方法騙取投資者信任，非法占有投資者錢財(cái)，符合金融詐騙罪基本特征。

同時(shí)，刑法中關(guān)于欺詐發(fā)行的刑期設(shè)置過(guò)低。

第一，從危害后果看，欺詐發(fā)行案件涉眾性強(qiáng)、影響惡劣，比起集資詐騙有過(guò)之而無(wú)不及。按“罪刑相當(dāng)、罰當(dāng)其過(guò)”的原則，最高5年的刑期設(shè)置明顯偏低，沒(méi)有讓違法者付出應(yīng)有代價(jià)，難以起到懲治、震懾和防范該類犯罪的效果。

第二，從法律責(zé)任的梯級(jí)看，欺詐發(fā)行、市場(chǎng)操縱和內(nèi)幕交易都是資本市場(chǎng)常見(jiàn)的違法行為，其中欺詐發(fā)行最為嚴(yán)重，應(yīng)對(duì)標(biāo)最嚴(yán)厲的處罰量刑?，F(xiàn)行刑法規(guī)定的操縱市場(chǎng)罪和內(nèi)幕交易罪的最高刑期均達(dá)到10年，欺詐發(fā)行的刑期上限應(yīng)在10年以上，并拉開(kāi)梯度。

第三，從境外市場(chǎng)實(shí)踐看，美國(guó)規(guī)定的欺詐發(fā)行最高刑期為20年，2005年世通公司CEO因欺詐、內(nèi)幕交易等數(shù)罪并罰獲刑25年 ；臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定的最高刑期為15年，均遠(yuǎn)高于我國(guó)刑法現(xiàn)行規(guī)定。

“不僅刑期設(shè)置不合理，刑法第160條規(guī)定的募集資金1%以上5%以下的罰金標(biāo)準(zhǔn)，也明顯偏低。”王建軍強(qiáng)調(diào)，一方面，在當(dāng)前市場(chǎng)的融資規(guī)模下，罰金數(shù)額與違法收益嚴(yán)重不對(duì)稱，罰金刑無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的預(yù)防和制裁功能；另一方面，該標(biāo)準(zhǔn)已顯著低于新證券法就欺詐發(fā)行設(shè)定的行政罰款標(biāo)準(zhǔn)，刑事處罰應(yīng)有的嚴(yán)厲性難以彰顯。

王建軍還提出，現(xiàn)行刑法中關(guān)于欺詐發(fā)行罪的規(guī)制范圍偏窄。修訂后的證券法增加存托憑證作為法定證券，并將資產(chǎn)支持證券、資產(chǎn)管理產(chǎn)品納入調(diào)整范圍?，F(xiàn)行刑法第160條僅列舉股票、債券，無(wú)法涵蓋證券法新增證券品種以及資本市場(chǎng)未來(lái)可能出現(xiàn)的其他證券品種，有必要拓展規(guī)制范圍，避免留下法律漏洞。

針對(duì)上市公司的“關(guān)鍵少數(shù)”，王建軍建議強(qiáng)化對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”的刑事打擊力度。證券法此次修訂特別加強(qiáng)了控股股東、實(shí)控人在欺詐發(fā)行中的法律責(zé)任，比如規(guī)定組織、指使從事欺詐發(fā)行的最高可處2000萬(wàn)元罰款，明確民事過(guò)錯(cuò)推定、連帶賠償?shù)?。他指出，要進(jìn)一步提高控股股東、實(shí)控人的違法成本，強(qiáng)化精準(zhǔn)打擊，建議刑法明確組織、指使欺詐發(fā)行的刑事責(zé)任，從刑罰方面加大震懾。

鑒于此，王建軍建議將刑法第160條從第三節(jié)移至第五節(jié)“集資詐騙罪”之后，作為第193條“欺詐發(fā)行股票、債券等證券罪。具體來(lái)看，法律條文應(yīng)明確，在招股說(shuō)明書(shū)、認(rèn)股書(shū)、公司或者企業(yè)債券募集辦法等證券發(fā)行文件中隱瞞重要事實(shí)或者編造重大虛假內(nèi)容，發(fā)行股票或者公司、企業(yè)債券等證券，數(shù)額較大、后果嚴(yán)重的，處5年以下有期徒刑或者拘役；數(shù)額巨大、后果嚴(yán)重或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處5年以上10年以下有期徒刑；數(shù)額特別巨大、后果特別嚴(yán)重，且存在其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，處10年以上有期徒刑或者無(wú)期徒刑。

控股股東、實(shí)際控制人組織、指使實(shí)施前款行為的，處5年以下有期徒刑或者拘役；數(shù)額巨大、后果嚴(yán)重或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處5年以上10年以下有期徒刑；數(shù)額特別巨大、后果特別嚴(yán)重，且存在其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，處10年以上有期徒刑或者無(wú)期徒刑。

犯上述第一款、第二款罪的，并處非法募集資金金額20%以上1倍以下罰金。單位犯罪的，同時(shí)對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依照第一款的規(guī)定處罰。

一位券商投行人士指出，在對(duì)造假企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)懲的同時(shí)，確實(shí)有必要加大對(duì)公司財(cái)報(bào)審計(jì)機(jī)構(gòu)、上市公司 “關(guān)鍵少數(shù)”的責(zé)任追究力度。上市公司財(cái)務(wù)造假，和部分保薦承銷、審計(jì)評(píng)估、法律服務(wù)等中介機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員喪失職業(yè)操守，沒(méi)有發(fā)揮好“看門(mén)人”作用有關(guān)，也和實(shí)控人、董監(jiān)高缺乏敬畏“上市”意識(shí)，未壓實(shí)合規(guī)責(zé)任有關(guān)，只有用嚴(yán)峻立法形成震懾，才能讓市場(chǎng)參與各方講真話、做真賬，嚴(yán)格按照規(guī)定信息披露，不觸碰財(cái)務(wù)造假、欺詐發(fā)行的高壓線，做讓投資者看得見(jiàn)、看得清上市公司。

注冊(cè)制改革需強(qiáng)大的刑法懲處保駕護(hù)航

證監(jiān)會(huì)近日公布了對(duì)康美藥業(yè)的行政處罰書(shū)，因造假欺詐，康美藥業(yè)領(lǐng)了60萬(wàn)元罰款，6名主要責(zé)任人被采取了10年至終身證券市場(chǎng)禁入措施。因康美藥業(yè)違法行為發(fā)生在新證券法施行前，所以60萬(wàn)元罰款已是法律規(guī)定的上限，證監(jiān)會(huì)只能在法定范圍內(nèi)追責(zé)。目前，證監(jiān)會(huì)已將康美藥業(yè)及相關(guān)人員涉嫌犯罪行為移送司法機(jī)關(guān)，這時(shí)就需要發(fā)揮刑事追責(zé)的效能，加大造假者的懲處力度。

“作為嚴(yán)懲重罰的重要一環(huán)，刑事追責(zé)有必要應(yīng)需而變、應(yīng)勢(shì)而變，發(fā)揮更大作用。”王建軍指出，一方面，證券發(fā)行注冊(cè)制已作為一項(xiàng)資本市場(chǎng)基礎(chǔ)性制度寫(xiě)入新證券法。在科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板先行先試的基礎(chǔ)上，注冊(cè)制改革將向全市場(chǎng)推行，迫切需要加大刑法制度供給。尤其是注冊(cè)制實(shí)行前端市場(chǎng)化準(zhǔn)入，對(duì)便利企業(yè)融資，提升市場(chǎng)活躍度大有裨益，但如果對(duì)欺詐發(fā)行犯罪處罰力度不夠，可能導(dǎo)致該類案件數(shù)量進(jìn)一步上升，影響改革成效，阻礙改革進(jìn)程，影響資本市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力。

另一方面，新證券法全面完善了欺詐發(fā)行的行政責(zé)任和民事責(zé)任，包括提高行政罰沒(méi)款金額，確立“責(zé)令回購(gòu)”“先行賠付”以及證券集體訴訟制度等，刑罰過(guò)輕的問(wèn)題更加突出，短板亟待補(bǔ)齊。此外，新證券法還拓寬了證券品種范圍，也需要刑法予以配套完善。

這得到了不少代表委員的贊同。全國(guó)人大代表、廣東國(guó)鼎律師事務(wù)所主任朱列玉認(rèn)為，現(xiàn)行刑法規(guī)定不能完全反映出證券犯罪的社會(huì)危害性、刑事處罰力度不夠，也未能與證券法規(guī)定的行政處罰責(zé)任相匹配，制約了股票發(fā)行制度市場(chǎng)化改革和資本市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定健康發(fā)展。法律面前應(yīng)當(dāng)人人平等，而不應(yīng)嚴(yán)懲草根犯罪，卻對(duì)高智商犯罪網(wǎng)開(kāi)一面。如果普通的盜竊、詐騙犯罪披上欺詐發(fā)行的外衣，就可得到減免刑罰的結(jié)果，法律的平等性和公正性將會(huì)遭到嚴(yán)重破壞。

全國(guó)人大代表、回天新材董事長(zhǎng)章鋒指出，注冊(cè)制實(shí)施之后，需要更專業(yè)更有辨識(shí)力的投資者，而允許更多的企業(yè)上市，同時(shí)就需要加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管，解決資本市場(chǎng)違法成本過(guò)低的問(wèn)題，探索完善與注冊(cè)制相適應(yīng)的欺詐發(fā)行刑罰力度等制度。王建軍的議案與其他資本市場(chǎng)相關(guān)制度修改一樣，都有利于進(jìn)一步加大法治供給，提升資本市場(chǎng)法治化水平，有利于推進(jìn)資本市場(chǎng)法治化建設(shè)和創(chuàng)新改革這一長(zhǎng)期系統(tǒng)性工程的進(jìn)程。

“修改刑法加重欺詐發(fā)行刑罰力度有廣泛的群眾基礎(chǔ)呼求?！比珖?guó)人大代表、國(guó)瓷材料副總經(jīng)理司留啟指出，國(guó)內(nèi)造假成本太低，以美國(guó)資本市場(chǎng)為例，造假的利益相關(guān)者將面臨天價(jià)索賠，直接關(guān)聯(lián)方甚至面臨刑事處罰。美國(guó)高昂的造假處罰也是上市公司不敢造假的原因，因此在注冊(cè)制逐步推行的中國(guó)資本市場(chǎng)，完善信披制度和退市制度是必由之路。