政府理財思路創(chuàng)新的路徑選擇

浙江省財政干部教育中心

余麗生

摘 要:財政是政府職能實踐的基礎(chǔ)和保障，而政府職能實現(xiàn)的過程實質(zhì)是政府理財?shù)倪^程，生財、聚財、用財?shù)榷紝儆谡睦碡敺秶?，如何實現(xiàn)“生財有道、聚財有方、用財有效”，確?！靶』ㄥX多辦事、辦好事”，提高財政資金的使用績效是政府理財必須面對的，也直接考量政府理財?shù)闹腔酆屠碡斔?。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，以及財稅體制改革的深化和新預(yù)算法的實施，政府理財面臨新的挑戰(zhàn)。政府理財必須在依法理財?shù)那疤嵯?，轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整思路，創(chuàng)新政府理財方式方法，才能不斷開辟財源，壯大財力，推動經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)財政的穩(wěn)定健康持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府理財；理財思路；創(chuàng)新方式；路徑選擇

深化財稅體制改革，建立新的財政制度，這是財政改革發(fā)展的新要求，這離不開財政改革發(fā)展的不斷創(chuàng)新，更離不開政府理財思路的推陳出新。沒有創(chuàng)新就沒有突破，沒有突破就沒有發(fā)展，創(chuàng)新和發(fā)展是密不可分的，沒有創(chuàng)新就難以取得更大的發(fā)展。創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力，這是對創(chuàng)新的高度概括和提煉，把創(chuàng)新提到新高度，充分體現(xiàn)了創(chuàng)新的重要性。創(chuàng)新從企業(yè)的角度更多體現(xiàn)在新產(chǎn)品的開發(fā)，新技術(shù)的更新，新工藝的采用。從財政的角度，創(chuàng)新更多體現(xiàn)在新理財思想的提出，新理財觀念的更新，新財政制度的設(shè)計，而這些財政制度設(shè)計，關(guān)鍵看是否的確發(fā)揮了積極的作用，促進了經(jīng)濟社會的發(fā)展，促進了社會福利的提高。當前，在財政收入增長減緩而財政支出不斷增長的新理財環(huán)境下，只有不斷創(chuàng)新理財思路，在困難中尋找機遇，在矛盾中開拓思路，才能確保財政的健康可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)財政改革和發(fā)展的不斷突破并取得新進展。

一、創(chuàng)新理財思路的必要性

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政改革發(fā)展事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展。我國財政從建設(shè)型財政到公共財政，從“分灶吃飯”到分稅制，從1978年財政收入1132億元，財政支出 1122億元，到2014年財政一般公共預(yù)算收入140 370億元，一般公共預(yù)算支出151 786 億元，等等，財政改革30多年就是財政不斷創(chuàng)新發(fā)展的30多年。在全面建成小康社會和推進社會主義現(xiàn)代化的進程中，黨的十八屆三中全會提出全面深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度，財政改革發(fā)展任重而道遠。財政只有不斷改革創(chuàng)新，拓寬并理財思路，財政的職能作用才能得到更好發(fā)揮。

(一)創(chuàng)新理財思路是適應(yīng)財政收入增長趨緩的需要。

經(jīng)濟決定財政，財政反作用于經(jīng)濟。財政收入的增長取決于經(jīng)濟的發(fā)展，財政收入的規(guī)模隨著經(jīng)濟的增長相應(yīng)地擴大，隨著經(jīng)濟增長的回落相應(yīng)回落。近年來，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，即從高速增長進入中高速增長，增長速度明顯減緩，反映到財政上也出現(xiàn)增長減緩的趨勢。從2005年以來，我國財政收入一直保持高速增長，甚至超GDP 2倍以上增長，最高2007年達到32.4%，即便是受金融危機影響的2009年，財政收入也增長11.7%，2011年又重新達到25.0%的高增長。但是，從2012年開始，我國財政收入增長明顯回落，全年財政收入增長12.8%，2014年僅增長8.1%。從2015年上半年全國財政收入情況看，財政收入增長6.6%，收支收入形勢不容樂觀，財政收入進入緩增長或低增長階段。我國未來經(jīng)濟增長速度下移是不可避免的，也使得我國未來的財政增長空間受到限制，財政收入緩增長或低增長是難免的，甚至成為常態(tài)。財政經(jīng)濟發(fā)展的迫使政府要創(chuàng)新發(fā)展經(jīng)濟的思路和創(chuàng)新理財?shù)姆绞?，以適應(yīng)財政經(jīng)濟發(fā)展的變化和發(fā)展要求。一方面各級政府必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，由于受資源要素和環(huán)境要素的制約，長期粗放型的發(fā)展方式是不可持續(xù)的，也是得不償失的，我國未來經(jīng)濟發(fā)展，必須調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，發(fā)展低能耗、低污染、高附加值的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，這是增強我國經(jīng)濟競爭力，確保經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。另一方面必須轉(zhuǎn)變理財方式，加強財政資金管理，提高資金使用效益，在節(jié)約增效上作文章，把納稅人的錢用好、用在“刀刃”上。

(二)創(chuàng)新理財思路是適應(yīng)民生事業(yè)發(fā)展的需要。

為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足公共需要是財政的基本職能。按照公共財政職能定位和民生事業(yè)發(fā)展要求，我國財政加大了支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，把財政主要支出用于保障教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共安全、環(huán)境保護等民生支出。從2007～2012年的5年間，國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例從2007年的3.12%提高到2012年的4%。全國財政醫(yī)療衛(wèi)生支出5年累計2.52萬億元，年均增長29.3%。全國城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房5年基本建成1800多萬套，覆蓋面提高到12.5%；農(nóng)村危房改造竣工900萬戶。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)全覆蓋，1.3億60歲以上老人按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。中央公共財政用于民生的支出5年累計16.89萬億元，年均增長21.1%，占中央公共財政支出的比重穩(wěn)定在2/3以上。2013年由于受財政收入回落的影響，國家及時壓縮了財政支出，全國財政支出139 744.26億元，增長10.9%。社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等民生支出仍然保持兩位數(shù)的增長。2014年，全國財政支出同比增長8.2%。在財政收支矛盾十分突出的情況下，農(nóng)林水、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育等主要項目支出高于財政支出的平均增速。盡管我國財政的民生支出已成為財政支出的主體，民生事業(yè)有了顯著的發(fā)展和可喜的進步，但民生事業(yè)的投資依然任重而道遠。隨著工業(yè)化、城市化的不斷推進，農(nóng)村人口加速向城市集聚，對教育科技文化、醫(yī)療衛(wèi)生社會保障等方面的需求日益增長。未來大規(guī)模的民生投入是必須而且是必然的，這對財政支出安排的壓力可想而知。創(chuàng)新理財思路就是各級財政要積極推進和落實深化財稅體制改革，逐步完善公共財政體系和轉(zhuǎn)移支付制度，大力增收節(jié)支，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，保證重點支出，尤其是重點保證公共支出，認真解決就業(yè)再就業(yè)、社會保障、收入分配、教育、醫(yī)療、安全生產(chǎn)、社會治安等方面突出的問題，并提供強有力的財政支出和財力保障，以有效化解社會矛盾，促進社會和諧，維護社會穩(wěn)定。

(三)創(chuàng)新理財思路是緩解地方財政過度依賴“土地財政”的需要。

“預(yù)算內(nèi)?！燥垺A(yù)算外搞建設(shè)”這是地方財政的基本現(xiàn)實，盡管政府收入體系改革后取消了預(yù)算外資金，全部納入預(yù)算管理，但這種現(xiàn)象依然存在。地方財政一般公共預(yù)算收入增長難度大，地方還有政府性基金收入和非稅收入，主要是以土地出讓金為主體的來自土地的收入，即所謂的“土地財政”。目前地方政府搞建設(shè)主要靠土地財政，但是，相對于政府的稅收收入，政府的土地財政收入最大的問題是不穩(wěn)定性，收入的波動大，過度依賴所造成的財政風險也大。一方面土地財政分布的不均衡性，地區(qū)之間的差異大。由于土地財政是跟級差地租緊密相連的，而級差地租又是客觀存在的，因為生存環(huán)境、發(fā)展環(huán)境、投資環(huán)境的不同，我國經(jīng)濟發(fā)展、人口分布主要集中在東部沿海地區(qū)，土地財政主要集中在東部沿海省市，中西部地區(qū)盡管區(qū)域廣闊，但土地的利用率不高，大量的土地是難以利用或不能利用的，地方政府的土地財政收入少，政府想依賴土地財政解決地方財政問題是困難的。另一方面土地財政的波動大，收入的不穩(wěn)定性。土地財政是由于城市化發(fā)展和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展以后而大量產(chǎn)生的，但房地產(chǎn)業(yè)和居民的生活密不可分，政府對房地產(chǎn)的發(fā)展不能放任自流，必須進行調(diào)控，否則，會引起經(jīng)濟的波動進而影響社會穩(wěn)定。一旦國家放松對房地產(chǎn)的調(diào)控，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展回升，土地財政形勢就好；而一旦國家嚴格對房地產(chǎn)市場的調(diào)控，地方政府的土地市場就會萎縮，土地難以轉(zhuǎn)讓，土地財政就會出現(xiàn)困難，影響了地方政府的可用資金，使地方財政出現(xiàn)了困難。這樣使得土地財政是不穩(wěn)定的，更何況土地是不可再生資源，國家為了穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，保留18萬億畝的土地指標是不能突破的，土地財政也是不可持續(xù)的。創(chuàng)新理財思路必須開辟財源，發(fā)展實體經(jīng)濟，培養(yǎng)具有地區(qū)優(yōu)勢的財源，避免地方財政對土地財政的依賴，以規(guī)避財政風險。

(四)創(chuàng)新理財思路是適應(yīng)債務(wù)管理體制改革的需要。

我國預(yù)算法明確規(guī)定地方財政是不允許財政赤字和負債的，但自亞洲金融危機尤其是美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機以來，我國實施了積極的財政政策，加大了政府對基礎(chǔ)建設(shè)、公共設(shè)施的投資，以刺激需求，推動經(jīng)濟發(fā)展，地方政府的負債凸顯并不斷擴大，有些地方甚至出現(xiàn)償債困難，引發(fā)了地方財政風險。據(jù)國家審計署的審計，截至2013 年6 月底，全國各級政府負有償還責任的債務(wù)206 988.65 億元，負有擔保責任的債務(wù)29 256.49 億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)66 504.56 億元。其中，中央政府負有償還責任的債務(wù)98 129.48億元，負有擔保責任的債務(wù)2600.72 億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)23 110.84 億元。地方政府負有償還責任的債務(wù)108 859.17億元，負有擔保責任的債務(wù)26 655.77 億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)43 393.72 億元。為了規(guī)范地方政府債務(wù)管理以有效防范和規(guī)避財政風險，我國2015年實施新修改的預(yù)算法，對地方政府債務(wù)作了明確的規(guī)定和要求，對地方政府債務(wù)實行“開前門，堵后門”的管理辦法，規(guī)范地方債務(wù)可以負債，但對債務(wù)實行規(guī)?？刂?，并明確了債務(wù)的用途和舉債形式，債務(wù)規(guī)模由中央財政控制，發(fā)債的主體是省級財政，這對地方財政是嚴峻的挑戰(zhàn)。創(chuàng)新理財思路就必須適應(yīng)債務(wù)管理體制改革的要求，政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共項目的投資不再完全依賴舉債，更多的是要發(fā)揮市場機制的重要，通過政府和社會資本合作的ppp模式、采取政府引導基金的形式等，發(fā)揮財政政策的導向作用和財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，引導社會資金參與公共建設(shè)，推動經(jīng)濟社會發(fā)展。

(五)創(chuàng)新理財思路是深化財政體制改革的需要。

為了理順中央和地方的財政分配關(guān)系，規(guī)范地方政府的財政行為，提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重(即“兩個比重”)，以增強中央財政的宏觀調(diào)控能力，1994年我國推行了分稅制財政體制改革。經(jīng)過20多年的運行，分稅制財政體制改革取得了顯著的效果，達到了預(yù)期的目標，中央和地方財政的分配關(guān)系得到了規(guī)范，“兩個比重”有了明顯的提高，中央財政的調(diào)控能力不斷增強。這期間又有幾次大的調(diào)整：一是實施所得稅收入分享改革。從2002年1月1日起實施所得稅收入分享改革，將按企業(yè)隸屬關(guān)系等劃分中央與地方所得稅收入的辦法改為中央與地方按統(tǒng)一比例分享。2002年所得稅收入中央與地方各分享50%；2003年至今，中央分享60%，地方分享40%。所得稅分享改革把屬于地方稅的企業(yè)所得稅和個人所得稅改為共享稅。二是改革出口退稅負擔機制。分稅制改革后，出口退稅由中央全部負擔，中央負擔沉重，出口欠退稅較多。為了促進外貿(mào)發(fā)展，鼓勵出口，國務(wù)院決定，在維持現(xiàn)行增值稅中央與地方分享格局的同時，對出口退稅機制進行改革，建立中央和地方共同負擔出口退稅的新機制。從2004年起，以2003年出口退稅實退指標為基數(shù)，對超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，由中央和地方按75∶25的比例共同負擔。由于改革出口退稅負擔機制造成部分地方的增值稅不夠退稅，地方財政的壓力大，影響外貿(mào)正常發(fā)展，2005年國家又調(diào)整了出口退稅負擔機制，地方負擔比例由25%降到7.5%。從2015年起出口退稅又上收全部由中央財政負擔。三是2012年1月1日開始在上海試點2013年8月1日起擴大到全國的交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營業(yè)稅改征增值稅的試點，即“營改增”試點，“營改增”以后意味著屬于地方稅的營業(yè)稅改為共享稅的增值稅。體制不斷調(diào)整的結(jié)果是地方財政收入和地方財政總收入增長是不同步的。因此，為適應(yīng)體制的不斷調(diào)整，地方財政的理財思路也要調(diào)整，在做大財政總“蛋糕”的同時，要增加地方可用財力，以實現(xiàn)地方經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。

二、創(chuàng)新理財思路必須科學把握理財方法

理財方法是在實踐的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和總結(jié)的方法，是經(jīng)驗的總結(jié)并被證明行之有效的方法，而這些方法科學地運用到實踐中又會推動實踐的發(fā)展，實質(zhì)是從實踐到理論再到實踐的過程。而理財思路實質(zhì)是理財方法與實踐相結(jié)合并在實踐中運用。創(chuàng)新理財思路則要求在理財方法與實踐相結(jié)合的過程中，根據(jù)實踐的發(fā)展變化，不斷調(diào)整理財方法以推動財政改革發(fā)展，創(chuàng)新理財思路的目標是為了推動財政改革和發(fā)展，以確保財政職能的實現(xiàn)。面對當前財政經(jīng)濟的發(fā)展變化，如何緩解民生事業(yè)發(fā)展與財政困難矛盾，完成地方政府的政策目標，推進民生事業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)“少花錢多辦事”“花小錢辦大事”，創(chuàng)新理財思路必須科學把握理財方法。

1.要堅持“取之于民，用之于民”的理財方法，處理好資金來源與資金使用的關(guān)系。社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政的基本職能是為社會提供公共產(chǎn)品，滿足社會公共需要。而這種職能的實現(xiàn)主要通過參與國民收入的分配和再分配，實現(xiàn)社會資源的合理配置。國家一方面主要通過稅收的形式取得公共收入，國家的財政收入來源于社會，主要是企業(yè)和居民繳納的稅收，即“取之于民”。另一方面國家取得公共收入以后，并不是用于滿足政府需要，而主要用于教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護、公共安全等民生支出，滿足百姓的社會需求，即“用之于民”。因此，政府的理財是為民理財，必須體現(xiàn)堅持公平、公開、公正的原則，必須講究效益并接受社會公眾的監(jiān)督，把民眾的需求、社會發(fā)展的需要作為“第一需要”，把財政資金用到社會最需要的地方，滿足社會公共需要。

2.要掌握好“將欲取之，必先予之”的理財方法，處理好“取”與“予”的關(guān)系。在國民收入“蛋糕”既定的情況下，政府財政集中多了，企業(yè)和居民的份額就少，這雖有利于政府職能的實現(xiàn)，卻不利于社會財富的創(chuàng)造和居民生活的改善，反之亦然，這要求掌握好其中的“度”。財政支出剛性的特點，使得政府理財經(jīng)常出現(xiàn)：當經(jīng)濟形勢好，企業(yè)發(fā)展景氣，政府往往會采取“放水養(yǎng)魚”的政策，把更多的財源“藏富于企業(yè)”；當經(jīng)濟形勢困難，企業(yè)發(fā)展不景氣，政府又往往會“竭澤而漁”，使企業(yè)的發(fā)展更加困難。這種“逆周期”的調(diào)節(jié)方式并不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展，不符合依法理財?shù)囊蟆Ｒ婪ɡ碡斒钦碡數(shù)那疤?，政府理財必須按照依法理財?shù)囊?，正確處理好“取”與“予”的關(guān)系。財政收入來源于企業(yè)和居民創(chuàng)造的國民收入，企業(yè)是政府收入的源泉，企業(yè)的發(fā)展是財政收入的有力保障，政府財政必須給企業(yè)創(chuàng)造寬松的外部環(huán)境，把國民收入的“蛋糕”做大。只有這樣，政府財政收入才能保持持續(xù)穩(wěn)定的增長，政府的財政收入才有保障。

3.要堅持“不與民爭利”的理財方法，處理好政府與市場的關(guān)系。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，要充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用，凡是市場能夠作用到的地方或領(lǐng)域，政府都要退出。市場經(jīng)濟下的政府是有限政府，政府僅僅充當市場經(jīng)濟“守夜人”的角色，“小政府，大服務(wù)”是市場經(jīng)濟對政府的基本要求。這對財政來說，必須處理好財政與市場的關(guān)系，財政主要承擔彌補市場缺陷的作用，“不與民爭利”是財政的基本定位。而過多的干預(yù)市場行為，過度介入市場行為，財政不僅能力有限，力不從心，而且違反市場運行規(guī)律，只會適得其反。只有市場作用不到或作用不好的領(lǐng)域，財政才能主動介入、積極介入，承擔起政府應(yīng)有的職責。

4.要堅持“眾人拾柴火焰高”的理財方法，處理好政府間以及部門間的理財關(guān)系。俗話說：三個臭皮匠頂上一個諸葛亮。這一方面說明了人多力量大，另一方面說明“人心齊，泰山移”，集體和群眾的力量是無窮的。雖然政府理財?shù)闹黧w是政府，但和政府理財有關(guān)的卻涉及方方面面，涉及從中央到地方的五級政府，每一級政府又涉及政府的各個部門和單位，如此等等。顯然，在財政關(guān)系處理上，僅靠一級政府或個別部門的積極性要理好財是有困難的，必須盡量調(diào)動各級政府和各個部門和單位的積極性，集中大家地智慧和力量，群策群力，共同“當好家，理好財”。這就要求，在財政體制的調(diào)整中，不能一味地向上集中財力，財力要適當下沉，尤其是向經(jīng)濟相對落后地區(qū)傾斜，調(diào)動基層政府當家理財?shù)姆e極性，共同把“蛋糕”做大、把公共服務(wù)事業(yè)辦好。同樣在預(yù)算安排上，既要有壓力，又要有動力；既要有財力保障，又要精打細算；既要花好錢，又要有績效。要調(diào)動部門和單位的積極性，變被動理財為主動理財，實現(xiàn)“眾人拾柴火焰高”的效果，達到共同理財?shù)哪康摹?/p>

5.要掌握好“四兩撥千斤”的理財方法，處理好財政資金和社會資金的關(guān)系?！八膬蓳芮Ы铩笔翘珮O拳的基本理論，通過借力達到“以柔克剛”的目的，這同樣適用于政府理財。財政收入是政府掌握的公共資源，是有限的，但社會對政府財政的需求是無限的，民生改善需要財政保障，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要財政支撐，經(jīng)濟發(fā)展需要財政支持，等等。社會對財政資金需要無限性的特點要求財政必須學會“四兩撥千斤”，除了有些公共支出財政必須保障外，財政更多的是起導向作用，給社會提供政策信號，采取財政補助、財政貼息等手段，通過財政資金的“四兩”引導社會資金的“千斤”，把更多的社會資金調(diào)動起來，引導到經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展上，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的結(jié)合、政府和企業(yè)利益的“雙贏”。

出現(xiàn)這種情況也不用擔心。例如市民小周的女兒在2019年9月份才達到入學年齡，年初提交信息表時沒有申報這一專項抵扣信息，小周可以在9月份補充申報材料，扣除子女教育費用后繳稅。

7.要堅持“民富國強”并舉的理財方法，處理好國家和個人的分配關(guān)系?！懊窀粐鴱姟笔抢碡?shù)哪康?，是財政工作的目標追求。在國民收入既定的情況下，國家集中多了，用于居民分配的就少；國家集中少了，用于居民分配的就多。表面上看，“民富”和“國強”是有矛盾的，實質(zhì)上是統(tǒng)一的?！懊窀弧焙汀皣鴱姟笔窍噍o相成的，“民富”是“國強”的基礎(chǔ)，而“國強”又有利于“民富”。一方面，要處理好國民收入的分配關(guān)系，民富和國強都要兼顧。社會主義生產(chǎn)的目的是為了滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化和精神文化需要，而我國改革開放的目的也是為了更好地滿足社會需要，讓全體居民共享改革開放的成果。這主要體現(xiàn)在“民富國強”上，財政的分配關(guān)系就是要處理好“民富”和“國強”的關(guān)系，任何“民富國弱”或“國富民窮”都是財政分配關(guān)系沒有處理好的表現(xiàn)，都不符合財政分配的本質(zhì)要求。1994年分稅制財政體制改革以來，財政參與國民收入分配的比例關(guān)系得到改善，把“民富”和“國強”的關(guān)系有機結(jié)合起來。在居民收入穩(wěn)步提高的基礎(chǔ)上，國家財政的實力得到根本的改善，財政的地位得到提升，“民富國強”的關(guān)系得到了協(xié)調(diào)。另一方面，財政的支出要體現(xiàn)效果，這種效果體現(xiàn)在經(jīng)濟效益和社會效益、生態(tài)效益等方面，推進“民富國強”。國家從國民收入“蛋糕”中集中了一部分財力，即參與國民收入初次分配取得財政收入，體現(xiàn)了國家的實力。這些集中的財力通過財政的再分配，主要是滿足社會公共需要的，用于教育、醫(yī)療、社會保障等民生支出，用于支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展，用于經(jīng)濟發(fā)展相對落后地區(qū)的發(fā)展，用于改善民生和增加居民尤其是困難群體的收入，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域經(jīng)濟社會均衡發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。這樣，通過財政的再分配，又把“國富”轉(zhuǎn)為“民富”。因此，“民富國強”體現(xiàn)了財政的本質(zhì)要求，反映了財政分配的目的。

三、創(chuàng)新理財思路的建議思考

發(fā)展經(jīng)濟、培養(yǎng)財源、增加財政收入、滿足公共需要是財政的基本職能，而要確保財政職能的實現(xiàn)，政府的理財思路創(chuàng)新、制度創(chuàng)新不可或缺，直接關(guān)系到經(jīng)濟能不能發(fā)展，財政有沒有作為。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入常態(tài)化以后，財政收入中低速增長將是長期的趨勢，而財政支出尤其是民生支出不斷增長是不可回避的，財政收支矛盾將長期存在。面對財政運行過程中遇到的矛盾和困難，政府理財唯有不斷創(chuàng)新，才能從挑戰(zhàn)中找到機遇，從困難中找到緩解的辦法。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，理財思路的創(chuàng)新具體體現(xiàn)在公共收入、公共支出、財源建設(shè)等方面的創(chuàng)新，創(chuàng)新理財思路也必須從中著手。

(一)創(chuàng)新政府公共收入結(jié)構(gòu)，確保政府財政的完整性。

政府的財政收入和政府的公共收入，即財政收入和政府收入，這兩個概念在西方國家基本是一致的，但在我國這兩者之間是不相等的，是有區(qū)別的。在我國，財政收入通常指一般預(yù)算收入，主體是稅收收入，占90%以上。但在我國除了一般預(yù)算收入外，還有大量的政府性基金收入和非稅收入，政府收入是由一般預(yù)算收入、政府性基金收入和非稅收入構(gòu)成。2004年7月，財政部發(fā)布了《關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》，提出了非稅收入概念，對政府收入進行了重新劃分，分為稅收入和非稅收入，并明確了政府非稅收入管理范圍：除稅收以外，由各級政府、國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金,是政府財政收入的重要組成部分,是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。政府非稅收入管理范圍包括: 行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等。以前我國的財政管理主要局限在一般預(yù)算收入，可以說我國的財政管理是不完整和完善的，因為從非稅收入的概念可看出，它是指政府為實現(xiàn)特定目的或提供某些產(chǎn)品(服務(wù))，依據(jù)國家法律、法規(guī)和省以上政府確定的項目、標準，向單位和個人征收的政府性資金。它幾乎涵蓋了除稅收以外的所有政府收入，是政府財力的重要組成部分，對促進地方社會和經(jīng)濟發(fā)展起著非常重要的作用，理應(yīng)納入財政管理。根據(jù)2015年實施的新修改的預(yù)算法，政府預(yù)算有一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算組成，所有的政府收入都要納入預(yù)算管理。創(chuàng)新理財思路必須將稅收收入結(jié)構(gòu)、政府財力結(jié)構(gòu)通盤考慮，統(tǒng)籌安排，確保政府公共收入的完整性，以增強財政的實力和政府的調(diào)控能力。

(二)創(chuàng)新政府公共支出結(jié)構(gòu)，把政府職能的實現(xiàn)作為財政工作的重點。

如何創(chuàng)新政府公共支出結(jié)構(gòu)，即財政支出結(jié)構(gòu)？標準是什么？這是由社會主義市場經(jīng)濟的基本制度決定的。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府和市場是資源配置的兩種手段，但要發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用，凡是市場能作用到的地方，政府就要退出，凡是市場作用不到的地方，即市場失靈的地方，政府才能介入。私人產(chǎn)品的提供是市場機制能夠有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府若介入這些領(lǐng)域，將以其非市場活動方式否定著市場機制的正?；顒庸δ芎瓦\行秩序，將否定著市場機制在市場經(jīng)濟條件下配置資源的決定性作用。相反，公共產(chǎn)品存在的領(lǐng)域則是市場機制無法有效地配置資源的地方，政府介入這些活動既不存在否定市場機制正常發(fā)揮作用的問題，反而能夠彌補市場的缺陷。政府配置資源主要通過財政手段。公共財政的基本特征是滿足社會公共需要，其核心是為社會提供公共物品或服務(wù)。公共物品或服務(wù)是典型的用于滿足社會公共需要的物品或服務(wù)。之所以要由政府通過財政手段來提供這類物品或服務(wù)，它具有效用的非分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。具有如此特點的物品或服務(wù)，顯然企業(yè)不愿也無能力生產(chǎn)，必須由政府擔當起提供的責任。而在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時期，財政屬于經(jīng)濟建設(shè)型的財政，財政承擔許多應(yīng)由市場承擔的職能，存在越位、缺位，甚至是錯位的問題。按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，構(gòu)建公共財政，必須調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，財政支出該保障的要保障，該控制的要控制，該壓縮的要壓縮。財政支出要做到結(jié)構(gòu)優(yōu)化，必須要科學界定政府支出范圍和標準，堅持先吃飯后建設(shè)的原則，控制和壓縮一般性支出，堅持勤儉辦事，反對鋪張浪費，集中財力辦好事、辦大事，財政支出在范圍上應(yīng)當趨向于公共領(lǐng)域，以彌補市場失靈。首先，應(yīng)當解決“越位”問題，必須打破過去財政部門大包大攬的格局，應(yīng)當按照公共財政的框架要求，主動退出市場能夠起作用的競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域，做到不“越位”。其次，對市場配置失效的領(lǐng)域，如公共管理、國家安全、社會保障、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等，財政要給予重點保障，做到不“缺位”。在當前經(jīng)濟發(fā)展水平和財政資源有限的情況下，財政支出必須保證地方各級政權(quán)建設(shè)，滿足教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護、社會保障等公共事業(yè)發(fā)展的需要。特別是要加大對“三農(nóng)”和社會保障的支持力度，落實好國家再就業(yè)政策、城鎮(zhèn)社保、城鄉(xiāng)低保、失土農(nóng)民生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、孤寡老人集中供養(yǎng)、貧苦家庭子女免費入學等各項政府措施，切實解決好困難群眾的生產(chǎn)和生活問題，確保社會保障資金及時到位。

(三)創(chuàng)新財源建設(shè)思路，確保地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

財源建設(shè)是財政工作的基礎(chǔ)。發(fā)展經(jīng)濟，培養(yǎng)財源，增加財政收入，是財源建設(shè)的核心。財源建設(shè)的重點是什么？這和地方經(jīng)濟的發(fā)展水平是分不開的。我們知道，經(jīng)濟學是研究資源配置——資源有效配置的。研究資源配置的著力點在于資源的稀缺性——相對于人類需求而言的稀缺性。長期以來，我們一直把地大物博、資源豐富作為國情來宣傳，這實質(zhì)上是很大的誤區(qū)，是對國情的不了解，或者說是片面認識。實際上，相對于我國的13億人口，我國的資源是相當稀缺的。從總量看我國是資源大國，但按人口平均，我國則是資源小國。我國人均國土面積僅12畝，為世界人均量的29%。我國的山地丘陵占2/3；半干旱、干旱地區(qū)約占國土的1/2。東半部半濕潤、濕潤地區(qū)集中了90%以上的人口，每平方公里225人，特別在沿海和平原地區(qū)，生存空間狹小。各類資源的人均量是：人均耕地1.65畝，僅為世界平均數(shù)的1/3；人均草地5畝，為世界平均數(shù)的1/2；人均森林面積1.5畝，為世界平均數(shù)的1/6；人均森林儲積量為世界平均數(shù)的12.2%；人均水資源是2300多立方米，為世界平均數(shù)的1/4；人均可開發(fā)的水力資源裝機0.31千瓦，所占比重最大，也僅為世界平均數(shù)的3/4；人均礦產(chǎn)儲量總值1萬美元左右，至于各類礦產(chǎn)資源如果按13億人口平均，絕大部分均低于世界人均占有量。資源的稀缺性，需要我們在財源建設(shè)上必須作出科學的選擇。我們應(yīng)該清醒地認識到，改革開放以來，我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，主要靠的是體制優(yōu)勢和機制優(yōu)勢，即市場取向的經(jīng)濟體制改革和產(chǎn)權(quán)相對明晰的民營經(jīng)濟的大力發(fā)展，利用廉價的勞動力資源和廉價的土地、資本等要素資源，形成了以加工工業(yè)為特色的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。隨著改革的不斷推進，地方發(fā)展經(jīng)濟的體制優(yōu)勢和機制優(yōu)勢逐步喪失，而生產(chǎn)要素對經(jīng)濟的制約越來越嚴重。地方經(jīng)濟要進一步發(fā)展，創(chuàng)造新的輝煌，必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟的增長方式，重點發(fā)展能耗低、附加值高的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)是地方經(jīng)濟的必然選擇。相對于第二產(chǎn)業(yè)，我國的第三產(chǎn)業(yè)又是滯后的，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)更是滯后。第三產(chǎn)業(yè)是和城市化、現(xiàn)代化相適應(yīng)的，尤其是我國進入工業(yè)化中后期，第三產(chǎn)業(yè)必須要有一個大發(fā)展。第三產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展表現(xiàn)在第三產(chǎn)業(yè)不再僅僅是簡單的穿、食、住、行等的商業(yè)流通活動，已擴大到為生產(chǎn)服務(wù)的廣告、運輸、批發(fā)、零售、金融、房地產(chǎn)等活動，為生活消費服務(wù)的旅游、文化、娛樂等領(lǐng)域以及一些為社會公共需要服務(wù)的部門。滯后是劣勢，但也是發(fā)展的潛力所在，財政在這方面發(fā)揮作用，把財源建設(shè)的重點用在發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加第三產(chǎn)業(yè)的資金投入。把財源建設(shè)的重點用在發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，符合公共財政的發(fā)展要求，也符合經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，有利于地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

(四)創(chuàng)新理財思路必須堅持依法理財，規(guī)范地方政府的財政行為。

衡量理財思路正確與否，關(guān)鍵看是否依法理財、依法治稅，是否規(guī)范執(zhí)法。創(chuàng)新理財思路必須堅持依法理財、依法治稅，可以說，依法是前提，創(chuàng)新是根本。在依法理財、依法治稅的基礎(chǔ)上，正確處理好各種分配關(guān)系。我們知道，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，市場機制在資源配置過程中發(fā)揮作用的同時，面臨市場失靈問題，需要政府的干預(yù)，政府干預(yù)的核心是制定市場規(guī)則，通過法律、法規(guī)的形式，規(guī)范市場主體的市場行為。創(chuàng)新理財思路必須體現(xiàn)市場經(jīng)濟的法治精神，即按法律、法規(guī)、規(guī)章、制度的要求，調(diào)整財政的分配行為。實踐證明，創(chuàng)新理財思路是符合市場經(jīng)濟的法治精神的：一是調(diào)整公共收入結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的法治精神。調(diào)整公共收入結(jié)構(gòu)包括調(diào)整稅收收入結(jié)構(gòu)和政府財力結(jié)構(gòu)。一方面是調(diào)整稅收收入結(jié)構(gòu)。稅收收入是按稅法要求征收的主體財政收入，其基本特征是強制性、無償性和固定性，稅法是征稅的依據(jù)。唯物辯證法認為，矛盾由主要矛盾和次要矛盾構(gòu)成，處理問題的時候要抓主要矛盾，學會“彈鋼琴”。在我國的稅收工作中，一直存在“抓大放小”問題，即在稅收管理中，主要抓重點稅源，對一些小的稅源重視不夠，甚至有些小稅源沒有征收。調(diào)整稅收收入結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了“抓大不放小”的治稅思想，即在稅法規(guī)定的范疇內(nèi)，在抓好增值稅、營業(yè)稅、所得稅等主要稅種征收管理的同時，加強對那些管理力度不夠的小稅種加強征管，對那些沒有開征的小稅種重新開征，樹立“小稅種，大財源”的思路，以增強稅法的嚴肅性。另一方面是調(diào)整政府財力結(jié)構(gòu)。在政府的收入中，稅收收入是主體，除了稅收收入外，還有非稅收收入等。非稅收收入是政府通過出臺法規(guī)政策，以收費的形式取得的收入。調(diào)整政府財力結(jié)構(gòu)主要是針對政府出臺的各類基金、收費等非稅收收入，按法規(guī)政策的要求，沒有收的要收起來，沒有收足的要收足，以做大財政“蛋糕”。二是調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的法治精神。公共財政的基本職能是提供公共產(chǎn)品，滿足社會公共需要。我國《農(nóng)業(yè)法》《教育法》《科技進步法》等對財政都有明確的要求。由于受政府財力的限制，我國不少地方政府對公共產(chǎn)品的提供是不夠的或是不充分的。調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，對地方生產(chǎn)性支出要控制，對政府的行政管理支出要壓縮，減少各類會議費、招待費、差旅費、通信費等支出，保證農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、環(huán)保等支出，這和我國《農(nóng)業(yè)法》《教育法》《科技進步法》的要求是不謀而合的。三是創(chuàng)新財源建設(shè)，支持第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的法治精神。構(gòu)建公共財政，財政要逐步退出競爭領(lǐng)域，并不等于財政不要支持經(jīng)濟發(fā)展。只要符合國家產(chǎn)業(yè)政策，政府鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，財政的介入也是符合公共財政發(fā)展要求的。但在市場經(jīng)濟條件下，公共財政支持經(jīng)濟發(fā)展的手段和方式是有講究的，公共財政支持經(jīng)濟發(fā)展總的原則是不與民爭利，重點支持符合國家產(chǎn)業(yè)政策，處于弱勢的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)。支持的手段可以采取財政投資、財政貼息、稅收優(yōu)惠等。在我國，經(jīng)濟發(fā)展中的突出問題是第三產(chǎn)業(yè)滯后，不僅遠遠低于發(fā)達國家，也落后于不少發(fā)展中國家，這和我國的制造業(yè)發(fā)展不相符合，也影響我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理性和社會的就業(yè)水平，扶持第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，符合國家的產(chǎn)業(yè)政策，符合市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。

(五)創(chuàng)新分稅制財政體制，理順中央和地方的財政分配關(guān)系。

財政是一個分配范疇，財政分配涉及中央和地方、國家和企業(yè)、個人等的分配關(guān)系，其中中央和地方的財政分配關(guān)系是財政分配的重點與難點。改革開放以來，我國的財政體制作過多次調(diào)整：一是1980年推行的“劃分收支，分級包干”的“分灶吃飯”的財政體制；二是1985年推行的“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財政體制；三是1989年推行的財政包干體制；四是1990年開始在部分省市推行“分稅包干”財政體制試點；五是從1994年開始全面推行分稅制財政體制。其中，財政包干體制是按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅，按屬地征收原則劃分流轉(zhuǎn)稅，把工商企業(yè)的稅收狀況同地方政府財政收入緊密地聯(lián)系起來。這樣，各地區(qū)為了本位利益，擴大自己的財源，往往以本地區(qū)財政收益最大化為目標，競相發(fā)展見效快、稅高利大的項目，并保護本地產(chǎn)品的銷售。較為典型的是煙酒行業(yè)發(fā)展，由于這些產(chǎn)品稅率高、收益大，各地區(qū)盲目擴大產(chǎn)量，不僅造成重復建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，還妨礙了國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成，導致資源的極大浪費。這不僅扭曲了稅收經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用，該發(fā)展的發(fā)展不起來，限制發(fā)展的反而發(fā)展，而且不利于中央和地方分配關(guān)系的調(diào)整，使國家的產(chǎn)業(yè)政策不能正確貫徹實施。分稅制在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，明確了中央和地方的收入范圍，把來自工業(yè)產(chǎn)品的消費稅的全部和增值稅的大部分劃歸中央，在很大程度上限制了地方盲目發(fā)展高稅率產(chǎn)品的傾向，對過去難以解決的爭上小酒廠、小煙廠、小棉紡廠等重復建設(shè)問題，起到了有效的控制作用。同時，分稅制把來自第三產(chǎn)業(yè)的稅種劃歸地方，有力地調(diào)動了地方發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的積極性，加大了對第三產(chǎn)業(yè)的資金投入。隨著2012年開始試點的“營改增”的推進，稅制改革倒逼分稅制財政體制改革的深化，否則，分稅制財政體制難以運行，地方政府的職能難以實現(xiàn)。創(chuàng)新分稅制財政體制改革，核心是建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度，以處理好中央和地方的財政分配關(guān)系，首先必須劃分好中央和地方政府的事權(quán)，把國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)，把區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)，把部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)，適當上收事權(quán)，讓中央承擔更多的事權(quán)。在此基礎(chǔ)上，按照事權(quán)、財力相適應(yīng)的原則劃分中央和地方的財政收入，調(diào)整的方式主要是增值稅的分成比例的調(diào)整，分成比例根據(jù)中央和地方承擔的事權(quán)，中央財政作一定的讓渡，適當向地方傾斜，提高地方財政的分成比例，把消費稅從中央稅改為地方稅或中央地方共享稅，其他的稅收收入歸屬可以在原有的基礎(chǔ)上保持不變，以維護分稅制財政體制的連續(xù)性和穩(wěn)定性。至于今后新開征的稅種，根據(jù)稅種的屬性進行分配，如用于環(huán)境保護和治理的環(huán)境保護稅應(yīng)作為中央和地方共享稅，房地產(chǎn)稅應(yīng)作為地方稅，等等，把事權(quán)和財力結(jié)合起來劃分中央和地方的財政收入。同時，在收入劃分的基礎(chǔ)上，進一步規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，要清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，減少財政專項，尤其要取消競爭領(lǐng)域的財政專項和地方資金配套，擴大一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，把屬于均衡財力的財政專項納入一般轉(zhuǎn)移支付，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，以更好發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付均衡財力的功能。