欢乐颂,玄幻小说改编的电视剧

來源:《中外法學(xué)》2019年第6期

一、引言：是什么？為什么？會怎樣？

中國當(dāng)代的大規(guī)模社會信用體系建設(shè)萌芽于1980年代后期銀行金融系統(tǒng)有關(guān)建立現(xiàn)代征信制度的專門工作。但最遲自1990年代末、二十一世紀(jì)之初開始，社會信用體系建設(shè)已延展至金融之外的其他領(lǐng)域。2014年6月，國務(wù)院發(fā)布了《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》(以下簡稱“《規(guī)劃綱要》”)，標(biāo)志著社會信用體系建設(shè)被正式定位為全面提升治理能力的系統(tǒng)工程。

而社會信用體系建設(shè)成為大眾輿論和學(xué)術(shù)熱點(diǎn)，主要是《規(guī)劃綱要》發(fā)布之后甚至更晚近的事。除各部門的確較以往投入更大精力外，社會信用體系建設(shè)作為話題的升溫還主要得益于兩個(gè)因素。第一，與《規(guī)劃綱要》發(fā)布時(shí)間接近的幾年中，“大數(shù)據(jù)”“人工智能”“金融科技”等概念噱頭也被不斷炒作，而新一輪社會信用體系建設(shè)較之以往更突出強(qiáng)調(diào)技術(shù)能力的建設(shè)與運(yùn)用，雙方“互蹭熱點(diǎn)”，形成輿論共振。第二，出于對數(shù)據(jù)隱私和技術(shù)監(jiān)控等話題的習(xí)慣性敏感，西方媒體和智庫比中國媒體和學(xué)界更早留意到社會信用體系建設(shè)這一動向，但其報(bào)道常以不確切的傳聞甚至想象為基礎(chǔ)，將西方社會自身對新技術(shù)應(yīng)用的政治焦慮投射于其中，建構(gòu)出又一個(gè)反烏托邦式中國意象。這種外部關(guān)注近年反饋回國，引起國內(nèi)媒體和學(xué)界對相關(guān)議題的更高重視。

雖然學(xué)界近來顯著增加了對社會信用體系建設(shè)相關(guān)問題的研究投入，但截止目前，關(guān)于這一制度現(xiàn)象的學(xué)術(shù)性理解、闡釋和剖析還遠(yuǎn)不充分。社會信用體系建設(shè)涉及的問題高度復(fù)雜、多樣，不同研究者難免各有其角度和側(cè)重。但這在一定程度上導(dǎo)致了盲人摸象：對于社會信用體系到底“是什么、為什么、會怎樣”，少有人提供整體性描述與解釋。而在經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知和邏輯梳理尚不全面時(shí)，部分論者徑直進(jìn)入規(guī)范討論甚至批判，這使其面臨偏題的風(fēng)險(xiǎn)。另有論者則從“專業(yè)主義”立場出發(fā)，認(rèn)為信用概念被過度泛化，當(dāng)下則應(yīng)將狹義的“征信”與寬泛的“信用”“誠信”等概念嚴(yán)格加以區(qū)別，甚至將信用體系建設(shè)重新收縮回金融范疇?！懊皂槨彪m有助于減輕研究者認(rèn)知負(fù)擔(dān)，但鑒于社會信用體系建設(shè)的實(shí)踐早已超出金融，這實(shí)非學(xué)術(shù)研究有效認(rèn)識、回應(yīng)真實(shí)問題的可取進(jìn)路。

整體性理解的缺失同樣不利于政策實(shí)踐的持續(xù)推進(jìn)。盡管《規(guī)劃綱要》在宏觀上描述了決策者有關(guān)建設(shè)“社會信用體系”的基本構(gòu)想，但并未對實(shí)施路徑做詳盡布置；決策者的基本預(yù)期顯然是，各部門、各地方乃至全社會在“加強(qiáng)信用建設(shè)”的總體精神指導(dǎo)下，自行探索合理有效的實(shí)施方案。“八仙過?！睌?shù)年之后，實(shí)踐中涌現(xiàn)諸多值得關(guān)注的探索，但正如業(yè)內(nèi)人士意識到的，“頂層設(shè)計(jì)”的缺乏構(gòu)成社會信用體系建設(shè)繼續(xù)推進(jìn)的瓶頸。而此處所謂“頂層設(shè)計(jì)”，又必然以對社會信用體系“是什么、為什么、會怎樣”的整體理解為基礎(chǔ)。特別是，根據(jù)《規(guī)劃綱要》，國家期待“到2020年，社會信用基礎(chǔ)性法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系基本建立，以信用信息資源共享為基礎(chǔ)的覆蓋全社會的征信系統(tǒng)基本建成，信用監(jiān)管體制基本健全，信用服務(wù)市場體系比較完善，守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制全面發(fā)揮作用。政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)取得明顯進(jìn)展，市場和社會滿意度大幅提高。全社會誠信意識普遍增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展信用環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟(jì)社會秩序顯著好轉(zhuǎn)?！?/p>

這些用公文中常見的模糊語言表述出來的目標(biāo)，在那個(gè)旋即到來的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，是否有具體、甚至可量度的現(xiàn)實(shí)對應(yīng)？當(dāng)前工作已取得的成果，離相關(guān)目標(biāo)還有多大距離？如不從整體上把握這一系統(tǒng)性公共治理工程的制度邏輯，厘清其現(xiàn)實(shí)和愿景，決策者和實(shí)踐者或許會覺得越發(fā)難以摸到“繼續(xù)過河的石頭”。

本文在理論層面提出可用于整體理解中國當(dāng)代社會信用體系建設(shè)這一宏大政策工程的三種基本制度邏輯；為簡潔計(jì)，姑且將三者概括表述為自由主義敘事的“法治分散”邏輯、國家主義敘事的“德治集中”邏輯與發(fā)展和現(xiàn)代化敘事的“規(guī)制強(qiáng)化”邏輯。本文指出，這三種相互區(qū)別但又內(nèi)涵關(guān)聯(lián)的制度邏輯，可將社會信用體系建設(shè)的多元實(shí)踐串聯(lián)起來。從這三種制度邏輯建構(gòu)的整體視角切入，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界能夠更好地把握社會信用體系建設(shè)的愿景與現(xiàn)實(shí)、可能性與局限性。而對于關(guān)注社會信用立法的法學(xué)界來說，從整體視角出發(fā)，尤其有助于超越表層議題，在“數(shù)據(jù)憲制”的高度上把握社會信用立法的意義和方向。

二、自由主義敘事：“法治分散”

本文用“法治”一說寬泛代指以國家權(quán)力為依據(jù)的正式制度。狹義的“信用”(credit)是更廣義的“聲譽(yù)”(reputation)機(jī)制的一種形態(tài)，而廣義的信用與聲譽(yù)(reputation)機(jī)制并無不同。國家建設(shè)社會信用體系的基本制度邏輯之一，是通過增強(qiáng)各類聲譽(yù)機(jī)制的作用，減少市場與社會領(lǐng)域中的信息不對稱，以壓縮機(jī)會主義行為空間，使國家在不過多增加直接干預(yù)和正式制度供給的前提下，借助市場和社會主體更為有效的分散決策，實(shí)現(xiàn)更優(yōu)治理——亦即用分散化的治理替代了傳統(tǒng)意義上集中供給的“法治”。

(一)作為聲譽(yù)機(jī)制的信用

“信用”或“征信”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有特定含義，指基于資產(chǎn)狀況和交易歷史等經(jīng)濟(jì)信息對個(gè)人或企業(yè)的履約情況和未來履約能力進(jìn)行評價(jià)、預(yù)測，其功能在于消除信息不對稱、降低交易成本、控制信貸風(fēng)險(xiǎn)、擴(kuò)大信貸規(guī)模、優(yōu)化資源配置等。如前所述，正是在1980年代金融市場化起步的過程中，中國啟動了現(xiàn)代信用制度建設(shè)。但時(shí)至今日，中國的金融信用市場建設(shè)實(shí)際上仍未正式完成——直到2018年，央行才根據(jù)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》頒發(fā)了第一張個(gè)人征信業(yè)務(wù)牌照。而正如前文提到，有論者認(rèn)為當(dāng)前的社會信用體系建設(shè)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出信用的傳統(tǒng)專業(yè)內(nèi)涵，由此導(dǎo)致本領(lǐng)域話語和實(shí)踐兩個(gè)層面諸多困惑乃至混亂；故而，還是應(yīng)“在信用言信用”，將精力集中于完善金融領(lǐng)域的信用市場建設(shè)。

但這種要求將金融信用與社會信用加以切割、對“信用”作狹義理解和界定的主張，除了與中國社會信用體系建設(shè)的實(shí)踐脫節(jié)之外，在理論上也顯得不夠通透。實(shí)際上，金融信用機(jī)制背后有更具一般性的經(jīng)濟(jì)社會學(xué)理論基礎(chǔ)：所謂“信用”，無非是理性行動者為選擇交易對象和交易策略而可能運(yùn)用到的各類信息機(jī)制的集中呈現(xiàn)，這類信息機(jī)制從古至今普遍存在，只是形式和功用隨客觀物質(zhì)技術(shù)條件的改變而演進(jìn)。在小規(guī)模熟人社會，個(gè)體的信用保存在鄰里鄉(xiāng)親的印象中，借助家長里短在人際和代際間傳遞；而重復(fù)博弈和不同程度的交易組織化使得商人群體可在相對更大的規(guī)模上建立信用，降低交易成本。狹義的金融“信用”只是上述廣義“聲譽(yù)”機(jī)制的一種現(xiàn)代形式，甚至其產(chǎn)生之初與鄰里規(guī)范中的聲譽(yù)機(jī)制也沒太大區(qū)別：十九世紀(jì)北美的放貸者起初只能靠“走鄰訪友”了解潛在借款人的還款能力和可靠度，但隨著放貸逐漸成為一些人的穩(wěn)定營生，對市場機(jī)會敏銳者便開始系統(tǒng)整理原本零散收集的信息，并收取費(fèi)用為他人提供信息查詢服務(wù)，再進(jìn)而將信息處理的操作專業(yè)化、規(guī)?；?，直至形成大型跨地域征信機(jī)構(gòu)和信用報(bào)告、評分體制。

因此，金融信用和更寬泛領(lǐng)域的聲譽(yù)機(jī)制之間并沒有不可逾越的界限。而信息技術(shù)革命的影響在于，一方面，銀行和金融機(jī)構(gòu)之外出現(xiàn)了能夠大規(guī)模、系統(tǒng)化處理聲譽(yù)信息的市場主體，這在當(dāng)代以各類商業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺為代表；另一方面，盡管“現(xiàn)代”的金融信用評價(jià)逐漸脫離了看似“漫無邊際”的家長理短，轉(zhuǎn)向自變量范圍相對有限的結(jié)構(gòu)化模型，但大數(shù)據(jù)的興起卻使得金融信用本身回歸到了“萬事普遍聯(lián)系”的傳統(tǒng)——信貸信用評價(jià)模型在當(dāng)代再度放開了自變量范圍，將社交關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等因素納入考量，此即英文語境中所謂“社會/交信用”(social credit)的原意。

由此可知，社會信用體系建設(shè)從金融擴(kuò)展到其他各領(lǐng)域，以背后制度邏輯共通為依據(jù)。決策者的基本判斷是，當(dāng)代“社會信用缺失”或“信任缺乏”，是由于在市場改革、城市化、社會結(jié)構(gòu)從熟人社會向陌生人社會轉(zhuǎn)變的大背景下，基于原有社會關(guān)系結(jié)構(gòu)的信用信息機(jī)制不再有效，信用環(huán)境遭到瓦解，機(jī)會主義行為的空間由此急劇擴(kuò)張。而如果社會信用體系建設(shè)能促進(jìn)聲譽(yù)信息的大量生產(chǎn)、廣泛傳播和普遍利用，社會各領(lǐng)域中的機(jī)會主義行為——欠款賴賬、假冒偽劣、學(xué)術(shù)不端——就都會面臨更多限制，社會治理效果因此便會大幅提升。

(二)理性決策與分散化治理

需要尤其注意的是，社會信用體系建設(shè)尋求大規(guī)模重塑市場和社會領(lǐng)域中的聲譽(yù)機(jī)制，不僅因其有助于抑制機(jī)會主義行為，而且更因其實(shí)現(xiàn)此種社會控制效果的方式與基于直接行為干預(yù)的傳統(tǒng)法律監(jiān)管有重要不同。聲譽(yù)機(jī)制改善治理的核心邏輯，是使理性主體在分散的交易場景中能夠有效決策，選擇可靠的交易對象，規(guī)避高風(fēng)險(xiǎn)的對象；而分散的理性決策本身對故意違約、欺詐和其他形式的機(jī)會主義行為構(gòu)成約束，這種約束獨(dú)立于法律的直接干預(yù)效果。

正因如此，運(yùn)用聲譽(yù)機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共治理的主張，具有自由主義、甚至放任主義(libertarianism)的底色，即強(qiáng)調(diào)市場和社會中的自發(fā)秩序具有現(xiàn)實(shí)和潛在有效性。在信息技術(shù)進(jìn)步、信息成本降低的預(yù)設(shè)下，最樂觀的預(yù)期，是公共治理將轉(zhuǎn)向“更少規(guī)制、更多聲譽(yù)”(less regulation，more reputation)的形態(tài)——國家或政府集中供給的直接規(guī)制完全可以限縮，讓位于各領(lǐng)域中自發(fā)生成的聲譽(yù)機(jī)制，由此系統(tǒng)性地降低管理成本，提高管理效率。而國家和政府的主要職能，將被重新定位，即支持分散運(yùn)轉(zhuǎn)的聲譽(yù)機(jī)制有效發(fā)揮治理作用：一方面，國家和政府需要通過開放數(shù)據(jù)的方式，補(bǔ)貼聲譽(yù)生產(chǎn)；另一方面，法律還需要對嘗試操控或破壞聲譽(yù)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的行為——例如水軍、作弊等——給予打擊，避免聲譽(yù)機(jī)制本身失靈。

這種自由主義敘事在社會信用體系建設(shè)的規(guī)劃和實(shí)施過程中得到了相當(dāng)鮮明的呈現(xiàn)。很顯然，金融市場化以及“互聯(lián)網(wǎng)+”的題中之義，就是借助信用機(jī)制幫助金融市場主體更好地自主管理風(fēng)險(xiǎn)，由此擴(kuò)大信貸規(guī)模，提高資源配置效率。而在金融信貸領(lǐng)域之外，社會信用體系的設(shè)計(jì)和實(shí)施同樣能夠體現(xiàn)這種通過增強(qiáng)信息供給優(yōu)化決策的聲譽(yù)邏輯。事實(shí)上，《規(guī)劃綱要》在一開始就明白指出，“建立健全社會信用體系……是減少政府對經(jīng)濟(jì)的行政干預(yù)……的迫切要求。”而在包括《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于充分發(fā)揮信用服務(wù)機(jī)構(gòu)作用加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)的通知》(2018年)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》(2019年，以下簡稱“2019年《指導(dǎo)意見》”)等在內(nèi)的一系列后續(xù)文件中，政府也明確將社會信用體系建設(shè)與轉(zhuǎn)變治理模式、“放管服”聯(lián)系起來。與此相關(guān)，中央和地方發(fā)布的各類規(guī)劃文件中，反復(fù)要求支持各領(lǐng)域中信用信息收集和評價(jià)機(jī)制的建立，特別是鼓勵(lì)各類第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，寄望基于聲譽(yù)機(jī)制的自律秩序能更多出現(xiàn)。而政府大力建設(shè)公共信用信息基礎(chǔ)設(shè)施，并在各領(lǐng)域中牽頭建立和公開發(fā)布的黑紅名單，一定程度上是以相關(guān)信息有助于各類決策主體分散決策作為出發(fā)點(diǎn)。如果分散的聲譽(yù)制約足夠有力，政府的監(jiān)管負(fù)擔(dān)就會減輕許多。

(三)“法治分散”的實(shí)施局限

如果在單線上推向極致，“法治分散”的前景的確應(yīng)是，隨著數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷進(jìn)步，公共治理將實(shí)現(xiàn)更高效率的多元化甚至去中心化。然而，“更少規(guī)制、更多聲譽(yù)”的前景在實(shí)踐中并不明朗。互聯(lián)網(wǎng)金融在喧囂數(shù)年后，諸多問題的暴露將“大數(shù)據(jù)風(fēng)控”的泡沫戳破，清晰地顯現(xiàn)出市場化聲譽(yù)機(jī)制在商業(yè)邏輯和技術(shù)能力方面的局限，并動搖了決策者對市場化聲譽(yù)供給的信任。而社會信用體系的鋪開雖在近年推動了信用服務(wù)市場的成長，但時(shí)間還不長，業(yè)內(nèi)就已有對泥沙俱下的抱怨，呼吁政府加強(qiáng)清理。

不僅如此，盡管自由主義理論常將國家集中供給的行為約束與借助聲譽(yù)分散實(shí)現(xiàn)的行為規(guī)制描述為可相互替代，但現(xiàn)實(shí)中這種替代可能只是一廂情愿。尤其是，在一些本身因監(jiān)管、執(zhí)法不足而出現(xiàn)秩序缺失的領(lǐng)域中，如果國家指望借助自律式的分散治理填補(bǔ)規(guī)制空白，這種希望更有可能落空。一個(gè)典型的例子是，很多地方和部門多年來運(yùn)用信用機(jī)制的一個(gè)常見做法，是要求包括交易、考試、公務(wù)行為等在內(nèi)的各領(lǐng)域中的相對人簽署需向社會公開的“誠信責(zé)任書”。盡管在理論上，“誠信責(zé)任書”機(jī)制可使承諾主體在“失信”時(shí)承受聲譽(yù)損失，且行為心理學(xué)研究甚至支持此類簽署承諾書的行為本身就有降低機(jī)會主義行為傾向的作用，但這一機(jī)制在實(shí)踐中的失敗還是清晰表明，并不是任何形式的分散治理都足以填補(bǔ)有效集中執(zhí)法的缺口。

當(dāng)然，決策者不會天真地全盤擁抱自由主義理論。甚至，借助信息化實(shí)現(xiàn)公共治理分散化的自由主義愿景，本身也未必符合決策者的期待：截至目前，政府真正投入大量資源建設(shè)的信用信息基礎(chǔ)設(shè)施，其主要服務(wù)對象是政府決策者自身。而由于數(shù)據(jù)合理共用機(jī)制的缺乏，開放并可被多方有效利用的公共數(shù)據(jù)資源池尚待建成，這意味著通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放補(bǔ)貼市場和社會各領(lǐng)域信用機(jī)制建立的工作，只能在有限程度上展開。

但除了現(xiàn)實(shí)困難之外，“法治分散”這一制度邏輯的展開在理論層面也并非毫無疑義。正如下一部分所示，法治分散可能只是有關(guān)“聲譽(yù)社會”的一種預(yù)期，卻未必是技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致信息成本總體降低的必然后果。

三、國家主義敘事：“德治集中”

社會信用體系建設(shè)的另一種制度邏輯，是國家有可能借助信息化延伸管控范疇，使權(quán)力運(yùn)行更為直接地進(jìn)入那些傳統(tǒng)上被認(rèn)為落到國家干預(yù)范疇之外、歸于非正式規(guī)范調(diào)整的領(lǐng)域。本文用“德治”寬泛指代基于非正式規(guī)范的秩序和治理，并將上述制度邏輯簡稱為“德治集中”?！暗轮渭小北砻婵磥硎恰胺ㄖ畏稚ⅰ钡姆搭}，也更符合外部觀察者的思維定式——后者更傾向于認(rèn)定，中國推動社會信用體系建設(shè)的最重要思路是管控?cái)U(kuò)張的國家主義。

(一)社會規(guī)范與“德治集中”

客觀而言，從未有任何社會真正實(shí)現(xiàn)過社會控制一元化；集中供給的正式規(guī)范(如法律)與分散生成、作用的非正式規(guī)范(如道德、習(xí)俗等)共存的多元秩序是常態(tài)，而不同社會在比較意義上的區(qū)別，只體現(xiàn)于正式規(guī)范與非正式規(guī)范的共存和互動關(guān)系的形態(tài)。例如，傳統(tǒng)農(nóng)耕社會有時(shí)被認(rèn)為是非正式規(guī)范發(fā)揮基礎(chǔ)性社會治理功能的語境，即所謂“皇權(quán)不下縣”——但這不意味著彼時(shí)國家集中的權(quán)威不存在，只是其發(fā)揮作用的場域有限定而已。而現(xiàn)當(dāng)代所謂“行政國”(administrative state)中，國家管制權(quán)隨著國家能力的提升不斷擴(kuò)張范圍，同時(shí)伴隨著個(gè)體化隱私觀念的建構(gòu)，大幅擠壓了基于社會有機(jī)聯(lián)結(jié)的非正式規(guī)范發(fā)揮主導(dǎo)治理作用的空間。

基于這一思路，外部觀察者常將其關(guān)注社會信用體系建設(shè)的重點(diǎn)，放在國家如何借助大規(guī)模信息收集和系統(tǒng)化行為評價(jià)，介入原本主要依賴社會規(guī)范調(diào)整的日常道德和倫理生活領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)對社會更為廣泛和強(qiáng)力的管控。在一定程度上，決策者自身的表述的確可為上述觀察和理解提供依據(jù)。例如在中共中央、國務(wù)院2016年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步把社會主義價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》中，就有要“把一些道德規(guī)范轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范”的明確提法。國家權(quán)力的這種擴(kuò)張以及傳統(tǒng)視野中“國家—社會”界限的突破或重劃，引起爭議和評論，并不令人意外。且不論外部評論本身是否偏頗，由于“信用”一詞在中文里本就富含道德意味，決策者也一直都強(qiáng)調(diào)社會信用體系建設(shè)的道德正當(dāng)性，毫無遮掩地將“信用”“誠信”乃至“德治”等概念融為一爐，因此社會信用體系的確被國家用作介入道德規(guī)范場域的重要路徑。

在實(shí)施層面，社會信用體系建設(shè)體現(xiàn)“德治集中”邏輯的具體政策措施，以各地曾在前些年廣泛鋪開的“文明行為立法”工作為代表。政府出臺正式文件向本地居民提出有關(guān)“尊重公序良俗”“注重家教家風(fēng)”“文明出行”等各類行為要求，并非全新做法。但在早先，除了將較嚴(yán)重的失范行為納入成本高昂的傳統(tǒng)行政處罰范疇，國家對文明行為規(guī)范約束力的支撐只能以落地效果并不理想的宣傳教育為主。然而最近一波以“文明行為促進(jìn)條例”為主要形式的地方立法活動，明顯寄望將社會信用機(jī)制——如將文明行為和不文明行為記入“信用記錄”、對其適用聯(lián)合獎(jiǎng)懲——作為有助于落實(shí)這些行為要求的撬動力和抓手。此外，一些城市開發(fā)了地方信用分，其評分規(guī)則中包含諸如鼓勵(lì)無償獻(xiàn)血一類社會規(guī)范，而地方政府將使用公共交通享受優(yōu)惠、公共圖書借閱享受便利等公共服務(wù)待遇，與信用分聯(lián)系在一起，這無疑也體現(xiàn)了以公共資源支撐非正式規(guī)范效力的邏輯。

不僅如此，以芝麻信用為代表的商業(yè)信用機(jī)構(gòu)也曾嘗試尋求與政府合作，使其開發(fā)的信用產(chǎn)品——例如信用評價(jià)、信用分?jǐn)?shù)等——可被用于有關(guān)公共資源配置的決策。特別是在市場化信用有可能遵循“社交信用”邏輯的意義上，政府對市場化信用的采納，有望助力政府規(guī)制的延伸。

(二)“德治集中”與“規(guī)范失靈”

近年來，對于數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛運(yùn)用可能導(dǎo)致的技術(shù)、資本與政治權(quán)力高度結(jié)合的社會前景，中西學(xué)界均表達(dá)了日漸加深的憂慮。抽象而言，對所謂“監(jiān)控資本主義”(surveillance capitalism)的批判當(dāng)然值得重視。但國家將集中的賞罰權(quán)力資源注入看似外在于國家權(quán)威的社會規(guī)范系統(tǒng)，既不是當(dāng)代才有，也不限于所謂的“現(xiàn)代威權(quán)國家”。儒家所謂“以德入法、出禮入刑”，反映的便是將兩類秩序資源在治理實(shí)踐中結(jié)合運(yùn)用的思路。而即便在自由主義范式之下，法律起源的一種常見理論解釋原本就是，社會之所以對于國家集中供給秩序存在需求，是因?yàn)樽园l(fā)的社會規(guī)范“失靈”——特別是，實(shí)體內(nèi)容可欲的道德規(guī)范，可能因社群強(qiáng)制機(jī)制的缺失或崩壞而缺乏行為約束力，因此國家介入的意義是用公共機(jī)關(guān)集中掌握的賞罰資源替代、或至少補(bǔ)充分散的規(guī)范系統(tǒng)中明顯不足的激勵(lì)機(jī)制。

據(jù)此，盡管類似隨地吐痰、在旅游景點(diǎn)亂寫亂畫、遛狗不栓繩或不隨手撿拾糞便等行為，看似都是日常小節(jié)，本可交由“公德”——即非正式規(guī)范——調(diào)整，但如果基于種種原因，當(dāng)代陌生人社會一方面承認(rèn)此類規(guī)范內(nèi)容可欲、另一方面又沒有能力以分散、自發(fā)形式實(shí)現(xiàn)其執(zhí)行，那么政府將此類規(guī)范納入運(yùn)用自身強(qiáng)制力執(zhí)行的范疇，往往就具有合理性乃至正當(dāng)性。不僅如此，社會規(guī)范失靈還可能與社群網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)劇烈變動導(dǎo)致規(guī)范信息模糊、社會行動協(xié)調(diào)失去焦點(diǎn)有關(guān)；甚至，有些時(shí)候，有約束力的社會規(guī)范反而是國家基于公共利益理由尋求規(guī)制的對象，例如強(qiáng)迫過度飲酒的社交規(guī)范等。在這些情形中，以不同形式和機(jī)制介入社會規(guī)范調(diào)整領(lǐng)域同樣常見，并有適當(dāng)?shù)睦碚撘罁?jù)。

因此，雖然“德治集中”在極端意義上看似對應(yīng)著“國家”全面侵入“社會”這一現(xiàn)代法治的反題，但從發(fā)展的視角來看，它更多是現(xiàn)代法治擴(kuò)展的邏輯延伸——國家治理技術(shù)的改進(jìn)無疑為正式秩序的擴(kuò)展提供了新的契機(jī)。

(三)“德治”真能“集中”嗎？

“德治集中”作為一種理論上可行的制度邏輯，以數(shù)據(jù)技術(shù)的進(jìn)展和突破為前提。但如前所述，后者同樣是“法治分散”這一制度邏輯具備展開可能的客觀依據(jù)。由于社會信用體系建設(shè)在當(dāng)代的基本屬性是數(shù)據(jù)化公共治理，因此不難發(fā)現(xiàn)，技術(shù)發(fā)展到底會推動權(quán)力集中還是分散，是此處蘊(yùn)含的最基本張力。

顯然，技術(shù)本身對于上述張力的演進(jìn)前景并不具有決定性。從外部視角來看，政治意志似乎使得“德治集中”必然實(shí)現(xiàn)。但如轉(zhuǎn)換到制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的內(nèi)部實(shí)踐視角，可以看到，當(dāng)前決策者和行動者在依循“德治集中”邏輯開展工作時(shí)，已遭遇若干原本基于理論分析即可預(yù)見的實(shí)施難題，且缺乏有效的解決方案。

第一，如果以社會規(guī)范失靈作為其將分散化秩序納入集中治理的依據(jù)，那么國家需要能夠有效地識別、判斷規(guī)范失靈在哪些語境中真切存在、值得正式秩序介入。而在現(xiàn)實(shí)中，“該管不該管”往往很難把握。例如，據(jù)近期一則引起爭議的報(bào)道，山東某教師因體罰學(xué)生而被當(dāng)?shù)亟腆w局納入“信用黑名單”，這被批評為信用懲戒濫用的典型事例。有關(guān)教育者訓(xùn)誡學(xué)生合理限度的規(guī)范，到底是應(yīng)更多上升為國家集中制定并執(zhí)行的制度，還是應(yīng)更多留給教育者分散掌握，長期以來多有爭論。即使不涉及刻意的權(quán)力濫用，政府在類似干預(yù)合理性存疑的領(lǐng)域中，如果試圖借助新設(shè)信用懲戒擴(kuò)展直接干預(yù)，都可預(yù)見將面臨實(shí)施阻力。

第二，即使在國家能夠有效識別社會規(guī)范失靈的語境中，經(jīng)由社會信用體系介入干預(yù)，在技術(shù)層面也存在較高難度。抽象來看，信用規(guī)制的設(shè)計(jì)和使用與法律規(guī)則的訂立和執(zhí)行沒有本質(zhì)區(qū)別，前者仍是通過具體規(guī)則將作為被規(guī)制對象的行為與正向或反向的激勵(lì)措施加以特定的聯(lián)結(jié)。但實(shí)現(xiàn)合理有效的聯(lián)結(jié)，對信用規(guī)制制定者提出的技術(shù)要求非常之高——這里的“技術(shù)”不只是數(shù)據(jù)科技，更是治理技藝。例如，即便假設(shè)鋪張濫辦酒席和不尊老愛幼等問題，都已無法指望僅憑社會規(guī)范合理調(diào)控、確應(yīng)引入公共資源強(qiáng)化激勵(lì)，那么信用制度設(shè)計(jì)者又應(yīng)如何確定，前者和后者各自對應(yīng)什么樣的公共性獎(jiǎng)懲？如果對于濫辦酒席的村民應(yīng)取消其獲得扶貧款的資格，那么不尊老愛幼的個(gè)體面臨的信用懲戒是應(yīng)比之更嚴(yán)厲、還是相對更溫和？事實(shí)上，此類治理領(lǐng)域之所以傳統(tǒng)上落在國家正式秩序之外，其重要原因之一在于正式秩序很難提供這些領(lǐng)域在行為規(guī)范評價(jià)與執(zhí)行方面需要的靈活性與細(xì)致性。盡管有關(guān)大數(shù)據(jù)和人工智能的愿景是使法律具有更為靈活和精細(xì)的形態(tài)，但社會信用體系目前所能利用到的技術(shù)方案，尚無法支持這種愿景。

第三，還需注意，國家介入社會規(guī)范的預(yù)設(shè)之一，是分散的規(guī)范評價(jià)在與國家集中供給的獎(jiǎng)懲激勵(lì)結(jié)合后，能夠穩(wěn)定形成統(tǒng)一的秩序。但非正式規(guī)范的一個(gè)特點(diǎn)是其韌性，而國家集中甚至壟斷規(guī)范評價(jià)的意圖，常有可能引發(fā)對抗式回應(yīng)。在這個(gè)意義上，正式秩序可以嘗試不斷擴(kuò)張進(jìn)入非正式秩序的管轄領(lǐng)域，但這不意味著非正式秩序會自然從原有領(lǐng)域退出。甚至，在一些領(lǐng)域，正式秩序的介入，還可能導(dǎo)致一些對抗性的非正式秩序被強(qiáng)化，例如法律將特定行為界定為違法后，反而可能激發(fā)特定群體更多追求此類行為的意愿，因?yàn)槠渥裱囊?guī)范或許恰恰要求對正式權(quán)威逆反。

四、發(fā)展和現(xiàn)代化敘事：“規(guī)制強(qiáng)化”

在宣傳層面，法治分散和德治集中是社會信用體系建設(shè)引發(fā)最多關(guān)注、遐想和爭論的兩種制度邏輯。但無論站在支持還是批評的價(jià)值立場，論者應(yīng)看到，僅以“法治分散”或“德治集中”解讀這項(xiàng)工程，都會失于簡化、理想化及由此導(dǎo)致的片面化?，F(xiàn)實(shí)中，中國政府推動社會信用體系建設(shè)的宗旨和路徑還有更為樸實(shí)的一面。參照從《規(guī)劃綱要》到2019年《指導(dǎo)意見》在內(nèi)的一系列文件中的表述，社會信用體系建設(shè)是中國政府在特定發(fā)展階段，尋求解決一些長期制度困擾的規(guī)制改革嘗試。把握這一點(diǎn)，就可看到，當(dāng)前許多有關(guān)社會信用體系的期盼和憂懼與實(shí)踐之間存在疏離。

(一)違法還是“失信”

“信用”一說本身容易讓人產(chǎn)生認(rèn)知偏差；現(xiàn)實(shí)中，社會信用體系建設(shè)的政策重心既非局限于金融信貸，也并未謀求全面侵入正式秩序此前未曾染指的道德空間。所謂“失信”行為——無論是老賴惡意不履行生效判決義務(wù)、煙民在禁煙令覆蓋的公共場所吸煙、工廠超標(biāo)排污屢禁不改、藥企生產(chǎn)假疫苗危害公共健康、乃至教師和學(xué)生抄襲舞弊——之所以進(jìn)入社會信用體系調(diào)整的對象范圍，說到底都不是因?yàn)橄嚓P(guān)主體在“人性”“品格”“節(jié)操”上“不靠譜”，而是因?yàn)檫@些行為已構(gòu)成了對某項(xiàng)既有法律、法規(guī)或其他正式制度規(guī)范的違反，但既有規(guī)制又被政府以及公眾認(rèn)為并不得力。

換言之，雖然社會信用體系建設(shè)是晚近政策動向，并具有結(jié)合新技術(shù)、體現(xiàn)新思路(尤其是“法治分散”和“德治集中”)的特點(diǎn)，但其試圖回應(yīng)的卻是中國公共治理領(lǐng)域的長期性難題——特別是“有法不依”“執(zhí)法不嚴(yán)”“違法不究”等所謂發(fā)展中國家“法治不彰”的病癥，以及其背后的現(xiàn)代化公共治理能力缺陷。這些發(fā)展層面的問題，或許對于西方社會而言已獲解決；又或許，至少在一些領(lǐng)域，中國人眼中政府責(zé)無旁貸、必須做好的某些治理工作，在西方被政府通過政治機(jī)制消化在其職責(zé)之外，因此也無需像中國政府這樣要嘗試各種能想到的方式加以應(yīng)對。

理解社會信用體系建設(shè)所依據(jù)的“規(guī)制強(qiáng)化”的邏輯，有助于為其除魅，使觀察者和研究者將注意力更多地投入研究相關(guān)領(lǐng)域中真實(shí)而非想象的問題。截至目前，不少地方的社會信用立法均將“社會信用”定義為個(gè)體或組織“在社會活動中履行法定義務(wù)或者遵守約定義務(wù)的狀態(tài)”。這一界定也說明，制度實(shí)踐者在理解社會信用體系建設(shè)工作的內(nèi)涵時(shí)，主要依循的其實(shí)是“規(guī)制強(qiáng)化”的邏輯，即以額外制度激勵(lì)補(bǔ)強(qiáng)既有法律約束。

(二)“一處失信、處處受限”

謀求實(shí)現(xiàn)“規(guī)制強(qiáng)化”的具體方案，在政策語言中被概括為“一處失信、處處受限”。這一說法有形象、直觀的傳播優(yōu)勢。針對拒不履行生效判決、交易欺詐、假冒偽劣、違規(guī)排污等行為，現(xiàn)有的正式制度之所以被認(rèn)為未能實(shí)現(xiàn)有效約束，主要可歸結(jié)于規(guī)制者在現(xiàn)有體制下能調(diào)動的信息和激勵(lì)資源均有不足：規(guī)制者或者無法有效通過監(jiān)控及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，以之為依據(jù)啟動規(guī)制措施，或者因缺乏足夠的法定權(quán)威(如處罰權(quán))或物質(zhì)資源(如人力、財(cái)力)，無法對規(guī)制對象提供充足的正向或負(fù)向激勵(lì)——或者兩類不足同時(shí)存在。

而信用規(guī)制機(jī)制是直接對應(yīng)上述癥結(jié)開出的藥方：“紅黑名單”——及其背后的公共信用信息平臺和數(shù)據(jù)庫建設(shè)、數(shù)據(jù)歸集和數(shù)據(jù)共享機(jī)制建設(shè)——旨在為規(guī)制機(jī)關(guān)識別既有和潛在違法違規(guī)行為和行為人提供更為充分的信息基礎(chǔ)；“聯(lián)合獎(jiǎng)懲”——將更早的綜合行政執(zhí)法機(jī)制進(jìn)一步擴(kuò)大、系統(tǒng)化——?jiǎng)t旨在促進(jìn)政府各部門相關(guān)執(zhí)法和激勵(lì)資源的匯總、共享乃至重新配置，緩解單個(gè)部門監(jiān)管執(zhí)法沒有牙齒、無法對規(guī)制對象產(chǎn)生足夠合規(guī)激勵(lì)的問題。由此來看，“一處失信、處處受限”的邏輯起點(diǎn)，正在于很多領(lǐng)域存在“一處違法、毫無受限”，或“一處違法、一處受限/罰、無關(guān)痛癢”的情況。這促使規(guī)制者訴諸不同于此前的技術(shù)和制度安排，以求擴(kuò)展特定規(guī)制者能夠運(yùn)用的信息和激勵(lì)資源。這樣的制度邏輯不但直觀，也并無多大新意或“中國特色”。任何制度行動者在面臨類似問題時(shí)，基于常情常理，都能想到這種招數(shù)。最極端的例子如，在英國普通法和美國法歷史上，“褫權(quán)令狀”(writ of out Lawry)制度就曾以剝奪個(gè)體一切法律權(quán)利和保護(hù)作為后果，威脅個(gè)體不得逃避司法審判——抽象來看，這與社會信用體系下老賴被禁止高消費(fèi)、限制從事金融行業(yè)或受聘政府公職等失信被執(zhí)行人信用懲戒制度確有神似。而美國政府在2019年中段曾威脅大幅增加關(guān)稅，迫使墨西哥在邊境加強(qiáng)非法移民控制，這種做法背后其實(shí)也是相近的思路：依靠國土安全/移民系統(tǒng)掌握的資源，不足以對墨西哥提供足夠改變后者政策行為的激勵(lì)，因此把經(jīng)貿(mào)和外交部門掌握的權(quán)力資源也挪過來，補(bǔ)強(qiáng)美國在移民問題上對墨西哥的壓力。

(三)從“強(qiáng)化”到“優(yōu)化”

提及關(guān)稅手段的濫用，自然是為了提示，“規(guī)制強(qiáng)化”的邏輯雖不難說通，卻并非沒問題。而自黑紅名單和聯(lián)合獎(jiǎng)懲一類措施在各領(lǐng)域、各地域被廣泛嘗試運(yùn)用以來，對這些措施的確一直不乏爭議和批評。截至目前，法學(xué)界、特別是行政法學(xué)界多從規(guī)范角度出發(fā)，指出社會信用體系為強(qiáng)化規(guī)制而對政府的信息和執(zhí)法機(jī)制所作的重新安排，可能違背有關(guān)正當(dāng)政府行為的一些規(guī)則、原則和理念。特別是，在形式合法性層面，學(xué)者指出信用懲戒在性質(zhì)上屬于行政處罰，但不是所有設(shè)立黑名單和聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制的政府部門都有相應(yīng)權(quán)限。這種純粹處于形式層面的意見容易理解。另一些批評則試圖進(jìn)入實(shí)質(zhì)正當(dāng)性層面。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，將已因其違法違規(guī)行為而受過實(shí)體處罰的個(gè)人或組織再次列入黑名單，并使其基于聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制而面臨進(jìn)一步的不利后果，違反了“一事不再罰”的原則。類似地，還有學(xué)者認(rèn)為，信用懲戒很可能因其給個(gè)體帶來過度的負(fù)面后果，而違反公法中強(qiáng)調(diào)的比例原則。

觸及實(shí)質(zhì)正當(dāng)性的批評，通常會比純粹的形式合法性批評引起更多重視和思考。但實(shí)質(zhì)論證難度更大，把道理說透甚至想透都不容易。例如，就信用懲戒而言，其實(shí)質(zhì)邏輯原本就是對理論上已遭受過一次處罰的行為再次施加不利后果，因此自然會涉及“一事二罰”甚至“一事多罰”。但在實(shí)質(zhì)層面，假定某項(xiàng)規(guī)制制度——無論環(huán)保還是市場秩序規(guī)制——以特定規(guī)制效果為目標(biāo)，政府施加的負(fù)面后果在形式上分幾次落在規(guī)制對象身上其實(shí)并不重要，因?yàn)檫@和作為激勵(lì)的懲罰在總量上是不足還是“過度”，是兩個(gè)不同的問題。舉例來說，假使社會有共識，認(rèn)為高鐵霸座行為應(yīng)獲得有效控制，而現(xiàn)行制度下行為人到站后對其施以200元罰款不足以產(chǎn)生有意義的行為激勵(lì)，那么在已有一次處罰的基礎(chǔ)上再基于信用機(jī)制增加負(fù)面后果，就并不僅因此前一次處罰的存在而必然“過度”——換言之，是否“過度”不是純粹基于抽象原則的判斷，而應(yīng)是具體語境中考慮成本收益方能得出的結(jié)論。

又如，當(dāng)前另一種常見批評是信用監(jiān)管對失信懲戒的使用過于“泛濫”、守信獎(jiǎng)勵(lì)則太為少見；而相比于懲戒，獎(jiǎng)勵(lì)似乎被認(rèn)為無論在合法性和合理性方面都更有優(yōu)勢，也“更符合信用的本質(zhì)”。但暫不論行政處罰權(quán)限等形式合法性問題，如論者的思路能超越“懲戒”和“獎(jiǎng)勵(lì)”的表層對立，就應(yīng)該看到，除非要考慮行為心理學(xué)上的所謂“表述效應(yīng)”(framing effect)，否則“懲戒”和“獎(jiǎng)勵(lì)”在其對行為產(chǎn)生激勵(lì)效果的意義上并無區(qū)別：只對一些人實(shí)施懲戒的制度，可以看作是在對另一些人予以獎(jiǎng)勵(lì)；只對一些人給予獎(jiǎng)勵(lì)的制度，也可以看作是對另一些人做出了懲戒——無非“朝三暮四”罷了。而無論采取“懲戒”和“獎(jiǎng)勵(lì)”的形式，信用制度將特定后果與個(gè)體信用評價(jià)聯(lián)結(jié)，都要求國家為追求特定行為激勵(lì)效果而投入公共資源。

從類似上述關(guān)注實(shí)質(zhì)的視角出發(fā)，我們也更能準(zhǔn)確地把握“一處失信、處處受限”的問題所在。信用懲戒——或更一般而言，信用激勵(lì)——是否“合理”、有無“過度”，應(yīng)考察其實(shí)現(xiàn)的行為規(guī)制收益是否足以證立其社會成本、甚至是否符合成本收益最優(yōu)。例如，理論上，各類信用懲戒均應(yīng)追求邊際成本與邊際收益相等，以尋求最優(yōu)信用懲戒規(guī)模，并且不同信用懲戒措施的組合還應(yīng)保證有效邊際威懾。因此，能夠產(chǎn)生理想行為激勵(lì)效果的聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制需要科學(xué)、審慎的設(shè)計(jì)，而實(shí)踐中的聯(lián)合獎(jiǎng)懲目前“拍腦袋”較多，其激勵(lì)強(qiáng)度自然難免有時(shí)過度、有時(shí)卻又不足。

而從成本收益優(yōu)化的視角來看，更為微妙的是，政府本應(yīng)借助信用機(jī)制預(yù)期收獲的，與其說是更“強(qiáng)”的規(guī)制，不如說是更“優(yōu)”的規(guī)制：由于公共規(guī)制資源在任何給定的時(shí)點(diǎn)注定是有限的，因此提高監(jiān)管效率并非是要在總體上增強(qiáng)對所有監(jiān)管對象的行為激勵(lì)力度，而是實(shí)現(xiàn)稀缺監(jiān)管資源的最優(yōu)配置。事實(shí)上，2019年發(fā)布的《指導(dǎo)意見》表明，在經(jīng)歷一個(gè)階段的摸索之后，決策者已更為明確地寄望社會信用體系建設(shè)優(yōu)化監(jiān)管資源配置：根據(jù)《指導(dǎo)意見》要求，尤其在事前和事中環(huán)節(jié)，市場主體的信用狀況將成為政府區(qū)分監(jiān)管待遇的依據(jù)，信用狀況良好的主體將不再是許可審批和經(jīng)營過程檢查的重點(diǎn)，而政府的注意力也可主要放在信用不佳的主體身上。

相比于“規(guī)制強(qiáng)化”，“規(guī)制優(yōu)化”的思路更具合理性，但后者落實(shí)的難度卻大得多。畢竟，對具體工作部門來說，運(yùn)用聯(lián)合獎(jiǎng)懲“強(qiáng)化”現(xiàn)有規(guī)制效力是相對容易理解、執(zhí)行的。但“優(yōu)化”卻務(wù)必是系統(tǒng)意義上的。如果將各部門監(jiān)管執(zhí)法資源結(jié)合起來，達(dá)到的并不是系統(tǒng)總體的優(yōu)化配置，即將“好鋼用在刀刃”上，而只是基于臨時(shí)救火的需要，將執(zhí)法資源在不同部門之間平移，“拆東墻補(bǔ)西墻”，最終難免捉襟見肘，也容易引發(fā)部門間相互推諉。

因此，如果以聯(lián)合獎(jiǎng)懲為核心內(nèi)容的信用激勵(lì)措施無法以科學(xué)設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，始終處于盲目和即興而為的狀態(tài)，那么其不但確實(shí)可能被濫用，且更無法在提升社會總體治理的意義上帶來凈的社會收益。

五、張力與演進(jìn)：從“黑名單”到“智慧城市”

結(jié)合“法治分散”“德治集中”和“規(guī)制強(qiáng)化”這三種制度邏輯，觀察者應(yīng)可透過社會信用體系建設(shè)的紛繁表象，把握其實(shí)質(zhì)。從《規(guī)劃綱要》等政策文件來看，決策者寄望社會信用體系建設(shè)在社會治理的各方面均發(fā)揮積極作用。而在“搭臺唱戲”式的分散實(shí)施架構(gòu)中，“社會信用體系”這一旗號的作用，是作為國家提供的一個(gè)行動聚焦點(diǎn)(focal point)，引導(dǎo)各級政府、企業(yè)和社會主體將資源投入到與改善治理效果相關(guān)的技術(shù)能力建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新探索之中?！鞍讼蛇^海”式的實(shí)踐使社會信用體系涵蓋了形式和內(nèi)容看來各不相同的“信用機(jī)制”。

這種雜多的現(xiàn)狀不應(yīng)令人感到意外，甚至沒有超出原初的政策意圖。而借助本文建構(gòu)的整體視角，我們還能看到這一龐大社會治理工程內(nèi)涵的時(shí)空張力，并就下一階段的基本推進(jìn)策略獲得提示。

(一)空間并行與交織

“法治分散”“德治集中”和“規(guī)制強(qiáng)化”這三條制度邏輯，可認(rèn)為各自對應(yīng)于不同語境中政府借助信用機(jī)制提升治理能力的努力，并共同拼合出社會信用體系建設(shè)的整體圖景。

首先，在突出強(qiáng)調(diào)市場化改革的時(shí)代背景和行業(yè)領(lǐng)域中，依靠聲譽(yù)機(jī)制降低信息成本，提高分散化治理效果，構(gòu)成政府啟動并推進(jìn)社會信用體系建設(shè)的重要依據(jù)——盡管如前文提示，政府主導(dǎo)并大量投入的社會信用體系建設(shè)，不大可能以“規(guī)制更少、聲譽(yù)/信用更多”的自由放任思路為終極導(dǎo)向。

其次，在非正式規(guī)范的穩(wěn)定性和約束力面臨現(xiàn)代化沖擊的社會陌生化和城市化進(jìn)程下，政府有意借助自身的執(zhí)行資源，為那些符合社會公共治理需要的道德和倫理生活規(guī)范提供支持，并由此將“德治”納入正式制度范疇——盡管，這一邏輯雖在理論推演層面具有可行性，但現(xiàn)實(shí)中難于落地，甚至常淪為表面宣教。

第三，當(dāng)行政國家面臨復(fù)雜社會不斷提升的治理要求時(shí)，需要借助信息技術(shù)能力建設(shè)和政府組織與運(yùn)行體制方面的重新安排，實(shí)現(xiàn)各級權(quán)威部門規(guī)制能力的增強(qiáng)，這構(gòu)成了政府推進(jìn)社會信用體系建設(shè)的最直接動力——盡管受制于合理機(jī)制設(shè)計(jì)欠缺，相關(guān)工作在多大程度上能實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化規(guī)制的效果，甚至符合成本收益優(yōu)化的要求，仍然存疑。

但需要注意的是，三種制度邏輯并非只在并行不悖的空間中各自展開，相互之間也有交織甚至糾纏。如前所述，“法治分散”的依據(jù)，是信息成本顯著降低的前提下，非正式制度在社會治理領(lǐng)域可對正式制度構(gòu)成大幅替代。但基于相同的技術(shù)前提，正式與非正式制度也完全可能以另一種形式——“德治集中”——融合。類似地，“規(guī)制強(qiáng)化”尋求通過內(nèi)部資源的重新整合提高執(zhí)法的強(qiáng)度乃至效率，但這也可以是——盡管不必然是——“德治集中”得以落地的先聲。

不同制度邏輯之間的潛在交織，意味著在設(shè)計(jì)、實(shí)施一項(xiàng)社會信用相關(guān)政策項(xiàng)目時(shí)，決策者的目標(biāo)和思路也可能過度發(fā)散，而這是導(dǎo)致現(xiàn)階段實(shí)施路徑雜亂、實(shí)踐者往往不能把握重點(diǎn)的一個(gè)重要原因。例如在推動市場化信用或聲譽(yù)機(jī)制廣泛建立的過程中，政府可能會過于急切地對這些聲譽(yù)機(jī)制的評價(jià)規(guī)則、應(yīng)用場景和治理效果等提出直接、具體要求，從而向“法治分散”的場景引入“德治集中”和“規(guī)制強(qiáng)化”的邏輯。但這未必有利于市場自主創(chuàng)新，而社會信用體系也可能因此無法充分借力于市場創(chuàng)新克服相關(guān)設(shè)計(jì)難題。又如，政府在尋求借助信用機(jī)制強(qiáng)化對既有法律法規(guī)執(zhí)行的過程中，可能過多強(qiáng)調(diào)違法違規(guī)行為的道德失范屬性，不必要地為執(zhí)法行動添加道德。但這種“德治集中”的修辭甚至思路，反而會轉(zhuǎn)移治理者與批評者本應(yīng)更多放在如何合理、切實(shí)地推動“規(guī)制強(qiáng)化”上的注意力。

(二)歷時(shí)性展開

除了上述平面化的領(lǐng)域區(qū)隔外，三條制度邏輯在展開時(shí)，還有更重要的時(shí)間維度?，F(xiàn)實(shí)中決策者和行動者掌握的物質(zhì)技術(shù)與治理技藝，并不足以支撐三條邏輯同步充分展開。相比于“法治分散”，落實(shí)“德治集中”所需要的監(jiān)控技術(shù)和評價(jià)技術(shù)，在現(xiàn)階段尚不為多數(shù)治理者所掌握——更不用說最熱心于嘗試“德治集中”的基層治理者。而批評者往往從監(jiān)控技術(shù)全面應(yīng)用甚至泛濫的未來視角出發(fā)，擔(dān)憂“德治集中”將消滅個(gè)體隱私和自決空間。但在現(xiàn)階段，相關(guān)制度實(shí)踐未必額外增加管控，其重點(diǎn)是“法治分散”——為信用市場化補(bǔ)課，以及“規(guī)制強(qiáng)化”——實(shí)現(xiàn)此前缺失的基本市場與社會秩序而已。

在整體上把握社會信用體系建設(shè)內(nèi)涵的這種歷時(shí)性，就可以看到其當(dāng)前處于較為粗放、粗糙的初級階段，不妨用“黑名單”一說簡潔指代。在“黑名單”階段，社會信用體系建設(shè)的最明顯成效，應(yīng)是統(tǒng)一社會信用代碼的全面覆蓋和公共信用信息基礎(chǔ)設(shè)施架構(gòu)(“三庫一平臺”)在各級政府廣泛建成。但除此之外，這一階段中，市場化聲譽(yù)機(jī)制的發(fā)展并不如預(yù)期迅速；借助信用將道德規(guī)范納入國家直接管控范圍的努力很難切實(shí)推進(jìn)；滿天飛的“黑名單”和“聯(lián)合獎(jiǎng)懲”，對于提升政府執(zhí)法效力和效率是否一用就靈，也明顯存疑。

而從理想愿景來看，社會信用體系建設(shè)的目標(biāo)可被簡稱為“智慧城市”。這并非指當(dāng)前各地實(shí)踐中普遍仍以政務(wù)信息化為主要內(nèi)涵的所謂智慧城市，而更接近富有未來主義氣息的各類商業(yè)或政府白皮書中描繪的高度智能化、精細(xì)化的社會治理模式。[64]在“智慧城市”中，“法治分散”將為“德治集中”鋪路，而高效的公共治理則有望以個(gè)性化甚至動態(tài)調(diào)整的正式制度為基礎(chǔ)，從而真正在優(yōu)化的意義上實(shí)現(xiàn)“規(guī)制強(qiáng)化”。甚至，在這種終極的智慧城市中，今天還頗受爭議的信用分?jǐn)?shù)——乃至“信用”本身——都將不再具有獨(dú)立的意義，而最多只是數(shù)字化、自動化公共決策和治理的一個(gè)歷史叫法而已。這一愿景當(dāng)然有重要的效率內(nèi)涵，同時(shí)也無疑正引發(fā)爭議。但在憂心終局之前，更切實(shí)的工作無疑是先從三種制度邏輯切入，理解從近景到愿景是否有可行路徑。

(三)有側(cè)重推進(jìn)

負(fù)責(zé)具體政策項(xiàng)目的實(shí)踐者，需更清晰地在時(shí)空兩個(gè)維度把握自身所處的政策語境，在三種制度邏輯之間進(jìn)行辨析，有側(cè)重、有選擇地實(shí)施推進(jìn)。盡管本文無法就實(shí)施路徑作具體展開，但此處不妨簡要提示當(dāng)前階段的重點(diǎn)方向。

首先，在尋求推進(jìn)“法治分散”的語境中，政府應(yīng)看到這一邏輯展開在現(xiàn)階段所面臨的突出困境，仍是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不足。而建立合理的公共數(shù)據(jù)開放利用的機(jī)制，是政府補(bǔ)貼、推動市場和社會聲譽(yù)機(jī)制發(fā)展的最有效手段。

其次，在尋求推進(jìn)“德治集中”的語境中，應(yīng)看到這一邏輯在展開時(shí)面臨的主要困難，在于政策設(shè)計(jì)者缺乏對社會規(guī)范作用機(jī)制的充分、準(zhǔn)確理解，也尚未掌握借助信用評價(jià)甚至評分等機(jī)制系統(tǒng)性改善道德和倫理實(shí)踐的技術(shù)能力，且無法簡單借鑒和改用商業(yè)評分模型。因此，現(xiàn)階段只有扎實(shí)地選取特定規(guī)范失靈問題著力，此類努力才有產(chǎn)生實(shí)效的可能。但政府如以“德治集中”為追求，哪怕只試圖在局部見效，也必須做好為此持續(xù)而非臨時(shí)性投入公共執(zhí)法資源的準(zhǔn)備。

第三，在尋求推進(jìn)“規(guī)制強(qiáng)化”的語境中，應(yīng)看到當(dāng)前黑紅名單、聯(lián)合獎(jiǎng)懲等相關(guān)措施，在分散化的實(shí)施結(jié)構(gòu)中已有泛濫趨勢。因此，當(dāng)前各地方的實(shí)踐者都需對相關(guān)措施開展實(shí)效驗(yàn)證乃至成本收益衡量。在此基礎(chǔ)上，實(shí)踐者應(yīng)有意識地對無效、過度的信用規(guī)制措施實(shí)現(xiàn)一定程度的清理，以期借助信用機(jī)制真正改善有限執(zhí)法資源的配置效率。

而在歷時(shí)性維度上，“黑名單”與“智慧城市”之間的最大鴻溝在于“智慧”：無論“法治分散”“德治集中”還是“規(guī)制強(qiáng)化”，都寄望信息數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，可以促生比傳統(tǒng)法律和行政管理更為合理、靈活且高效的新型行為激勵(lì)機(jī)制。但從社會信用體系建設(shè)截至目前的已有進(jìn)展來看，除了技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用自身的局限之外，分散實(shí)施的制度結(jié)構(gòu)對有效的機(jī)制設(shè)計(jì)創(chuàng)新也構(gòu)成阻礙。不僅如此，包括其可能的社會風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)，推動數(shù)據(jù)化公共治理對國家治理格局提出的一些結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)，如今也更為明顯。下一階段，社會信用體系建設(shè)的有效推進(jìn)，需要對應(yīng)的宏觀制度安排。

六、作為“數(shù)據(jù)憲制”的社會信用立法

社會信用立法的必要性此前曾受質(zhì)疑，但質(zhì)疑觀點(diǎn)恰反映出質(zhì)疑者對社會信用體系建設(shè)的制度邏輯缺乏整體理解，并由此將一階問題(社會信用體系調(diào)整、規(guī)范哪些對象)和二階問題(如何規(guī)范社會信用體系自身的設(shè)計(jì)和運(yùn)行)混為一談。例如有論者認(rèn)為，建設(shè)社會信用體系應(yīng)更多依靠市場與社會規(guī)范，而不是靠“法律”。這顯然是只看到社會信用體系建設(shè)的“法治分散”邏輯，沒有理解決策者借助正式制度力量尋求“德治集中”，也沒有在經(jīng)驗(yàn)層面覺察出實(shí)際工作的重心是“規(guī)制強(qiáng)化”。又如，有論者認(rèn)為社會信用問題無需立法，因?yàn)楦黝愃^“失信行為”本身都是既有法律法規(guī)調(diào)整的對象，關(guān)鍵還在于改善法律法規(guī)的執(zhí)行落實(shí)。這看來是未能想通，社會信用體系恰恰是政府改善現(xiàn)有法律法規(guī)執(zhí)行狀況的最新嘗試——而此前嘗試過的其他路徑都被視為至少不完全成功。

本文提出的整體視角應(yīng)有助于學(xué)界和實(shí)務(wù)界在思考、討論社會信用立法問題時(shí)避免類似誤會。經(jīng)過多年分散實(shí)施，各地方、各領(lǐng)域社會信用體系建設(shè)的探索已在不同程度上面臨瓶頸，制度建構(gòu)的壓力正明顯上傳，統(tǒng)一立法無從回避。近年來，省級社會信用立法進(jìn)程有所加快，而全國性社會信用立法雖進(jìn)入人大規(guī)劃，但無法如原本預(yù)期的那樣在2020年之前完成。更多審慎無疑是明智的。社會信用立法之所以難度高，是因?yàn)槠湫璩袚?dān)的核心規(guī)范建構(gòu)任務(wù)具有重要制度意義——甚至憲制意義。

(一)建立政府?dāng)?shù)據(jù)處理行為的基礎(chǔ)規(guī)范

學(xué)界和實(shí)務(wù)界的關(guān)切一直以來較多集中在個(gè)人信息保護(hù)和數(shù)據(jù)安全保障類議題上。這些議題無疑十分重要。無論“法治分散”“德治集中”還是“規(guī)制強(qiáng)化”，社會信用體系的制度邏輯在不同場景中展開時(shí)，均以政府對信用信息的收集、存儲和使用等處理(processing)行為為基本內(nèi)容。如前所述，在地方社會信用立法及其對應(yīng)的實(shí)踐中，“社會信用”常被寬泛界定為“遵守約定和法定義務(wù)的狀態(tài)”，這意味著信用信息觸及絕大多數(shù)種類的公民個(gè)人信息及企業(yè)經(jīng)營信息，關(guān)涉作為私權(quán)主體的個(gè)人與組織的重要利益。

對信息主體提供基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)隱私和安全保障，是現(xiàn)代政府從事大規(guī)模數(shù)據(jù)處理的必要對價(jià)。雖然個(gè)人信息保護(hù)相關(guān)規(guī)范的創(chuàng)設(shè)在近年成為熱點(diǎn)，但截至目前，中國并未以集中、專門的形式，建立類似美國《隱私法案》式的有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)處理行為的制度規(guī)范。然而值得注意的是，近年來就政府處理數(shù)據(jù)行為率先提出有針對性數(shù)據(jù)隱私保護(hù)要求的，恰恰是以《上海市社會信用條例》等為代表的地方社會信用立法。盡管未必是決策者的明確意圖，但社會信用立法事實(shí)上正填補(bǔ)中國數(shù)據(jù)隱私法制體系的一個(gè)重要缺口。如果立法者能對此有清晰意識，則應(yīng)順勢而為，明確將政府?dāng)?shù)據(jù)處理行為立法納入全國性社會信用立法的議程。實(shí)際上，前者本來也應(yīng)是后者的題中之義，因?yàn)槿绻鐣庞皿w系建設(shè)按照預(yù)想發(fā)展，那么社會信用體系語境中的政府?dāng)?shù)據(jù)處理行為，在未來就將是政府?dāng)?shù)據(jù)處理行為的最主要內(nèi)容。

(二)建立市場與社會聲譽(yù)機(jī)制的框架規(guī)范

基于“法治分散”的邏輯，社會信用體系將鼓勵(lì)、支持多樣的信用服務(wù)在市場中建立、運(yùn)行，而此類主體在過去和將來都未必以“征信”名義或形式出現(xiàn)，往往會落在《征信業(yè)管理?xiàng)l例》的狹窄規(guī)制范疇之外。這些聲譽(yù)機(jī)制將對商業(yè)交易和社會生活帶來多重影響，由此催生新的規(guī)范需求。特別是，盡管不宜在操作層面直接干預(yù)不同信用評價(jià)主體的評價(jià)活動，但法律完全可以、也應(yīng)當(dāng)在反映社會基本共識的前提下，限制特定評價(jià)結(jié)論的適用場景和范圍。

而基于“德治集中”的邏輯，政府在公共治理過程中，會運(yùn)用第三方生產(chǎn)的信用或聲譽(yù)信息，以之作為配置各類公共資源的依據(jù)；由此產(chǎn)生的后果，也需要對應(yīng)設(shè)置合理的問責(zé)機(jī)制。例如，假設(shè)政府在決策時(shí)加以參考的市場化信用信息本身存在質(zhì)量缺陷，由此導(dǎo)致爭議決策結(jié)果(如較多討論的“算法歧視”等)時(shí)，此類情形中有關(guān)數(shù)據(jù)質(zhì)量保障的事前義務(wù)和事后責(zé)任，應(yīng)如何在使用數(shù)據(jù)的政府公共決策者和提供信息的聲譽(yù)機(jī)制主體之間配置？

由上可知，社會信用立法將具有“算法之法”的屬性。目前的地方信用立法以政府的“征信”“用信”行為規(guī)則為主。但無論是“法治分散”還是“德治集中”，社會信用體系建設(shè)都以政府與政府外各類聲譽(yù)機(jī)制互動為內(nèi)涵，包括政府對市場和社會聲譽(yù)機(jī)制建立與運(yùn)行的補(bǔ)貼、保護(hù)、支持乃至收編。全國性的社會信用立法應(yīng)致力于為各類聲譽(yù)機(jī)制的運(yùn)行提供框架性規(guī)范。

(三)探索公共數(shù)據(jù)連通、開放利用的機(jī)制

社會信用體系建設(shè)三條制度邏輯的展開都以開放、連通的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施為前提：“法治分散”的啟動和運(yùn)轉(zhuǎn)需要政府向市場主體和社會機(jī)構(gòu)充分開放公共信用數(shù)據(jù)；“德治集中”要求政府廣泛吸納、運(yùn)用來自外部的信用數(shù)據(jù)；“規(guī)制強(qiáng)化”則要求政府內(nèi)部各機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)打通和數(shù)據(jù)共用。

盡管數(shù)據(jù)開放在當(dāng)代常被假定為理所當(dāng)然，但實(shí)現(xiàn)合理的數(shù)據(jù)開放共享體制，所需要的遠(yuǎn)不止技術(shù)能力建設(shè)。人們時(shí)常關(guān)注不足的是，與推動、落實(shí)數(shù)據(jù)開放和連通相關(guān)的組織行為因素，也不是一聲令下就能夠迎刃而解。事實(shí)上，豈止中國常年受困于所謂“數(shù)據(jù)孤島”，西方政府在推行政府?dāng)?shù)據(jù)打通時(shí)，也照樣面臨機(jī)構(gòu)間的集體行動困難。而當(dāng)政府與外部市場主體之間尋求數(shù)據(jù)共享時(shí)，則無疑更會受制于嚴(yán)重的權(quán)責(zé)不明：如果無法設(shè)計(jì)出合理有效的機(jī)制，分配數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)使用的成果和責(zé)任，公共和私人主體的一方或雙方就可能缺乏充分的動力參與共享數(shù)據(jù)資源池的建設(shè)。

近年來，地方政府正積極推動公共數(shù)據(jù)開放，但在全國層面，《政府信息公開條例》包含的以保障公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)為目標(biāo)的信息公開規(guī)則，不足以為更加能動的綜合利用公共數(shù)據(jù)的行為提供制度框架。社會信用立法不需要直接設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)共享和利用的具體機(jī)制。但由于社會信用體系是政府?dāng)?shù)據(jù)資源重建和開發(fā)的主戰(zhàn)場，社會信用立法應(yīng)在這一領(lǐng)域中首先嘗試建立權(quán)限充分的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)體制，以確保數(shù)據(jù)資源的充分利用不過分受阻于官僚體制內(nèi)外的高交易成本。

(四)新型治理權(quán)力的憲制結(jié)構(gòu)安置

社會信用體系尋求用新的技術(shù)和制度安排，回應(yīng)既有體制未能有效回應(yīng)的治理問題。這一建構(gòu)新型公共治理模式的過程，也成為新的權(quán)力獲得生產(chǎn)的過程。形式上，信用機(jī)制被定位為只是行政權(quán)以及司法權(quán)行使的新型手段。但鑒于信用與重要社會經(jīng)濟(jì)后果的聯(lián)系日益緊密，界定何為失信、裁定如何懲處失信的權(quán)力，更像是疊加在界定何為違法、裁量如何懲處違法這類傳統(tǒng)規(guī)制權(quán)力之上的一層新型治權(quán)。無論是列入黑名單、聯(lián)合懲戒等措施被爭議是否屬于行政處罰，還是圍繞信用修復(fù)出現(xiàn)廣泛的相機(jī)尋租現(xiàn)象，都印證了新型權(quán)力——暫稱“信用權(quán)”——事實(shí)出現(xiàn)，并已向既有權(quán)力格局中引入不穩(wěn)定因素。

那么，這種以制定信用評價(jià)和使用規(guī)則、實(shí)施信用獎(jiǎng)懲為主要內(nèi)容的“信用權(quán)”，在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中應(yīng)被置于什么位置？其與行政機(jī)關(guān)在既定憲制下享有的規(guī)制權(quán)力，應(yīng)合而為一，還是應(yīng)相互分立？這一權(quán)力在中央和地方之間又應(yīng)如何分配？務(wù)實(shí)地來看，全國性的社會信用立法無疑是回答上述問題的最適當(dāng)語境，而這也使得社會信用立法具有憲制意義。

除需關(guān)照各類與節(jié)制權(quán)力濫用相關(guān)的傳統(tǒng)考量外，社會信用立法在界定、安置信用權(quán)時(shí)，應(yīng)尤其注意到，整體性設(shè)計(jì)與規(guī)劃的困難是社會信用體系建設(shè)在當(dāng)前和今后推進(jìn)時(shí)最難克服的。什么樣的權(quán)力機(jī)關(guān)和治理機(jī)構(gòu)——不論既有還是新設(shè)——具有比較機(jī)構(gòu)能力優(yōu)勢(comparative institutional competence)，可將社會信用體系從“黑名單”泛濫的粗糙現(xiàn)實(shí)帶向“智慧城市”的精致愿景？須知，這樣的機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)，不但需承擔(dān)系統(tǒng)設(shè)計(jì)、運(yùn)行監(jiān)控和功效驗(yàn)證等任務(wù)，還需負(fù)擔(dān)與信用權(quán)力行使有關(guān)的公共問責(zé)后果。無論是“法治分散”“德治集中”還是“規(guī)制強(qiáng)化”，社會信用體系沿任何一條邏輯推進(jìn)的前景，都將極大地取決于上述權(quán)力、責(zé)任和資源的配置安排。

七、代結(jié)語：“籮筐”的批判與批判的“籮筐”

當(dāng)前，國家將社會信用體系建設(shè)明確視為增強(qiáng)治理能力、升級治理模式的基礎(chǔ)路徑。盡管制度實(shí)踐開展時(shí)間尚不算長，但實(shí)踐仍已遠(yuǎn)遠(yuǎn)走到了理論前頭。由于相關(guān)實(shí)施工作的組織和開展方式高度分散，清晰、完整、即時(shí)地掌握社會信用體系建設(shè)動態(tài)難度甚高。研究者因此仍需持續(xù)加大經(jīng)驗(yàn)研究的投入，特別是在提出規(guī)范評論和政策建議之前，盡可能從更多維度了解、理解社會信用體系建設(shè)的工作內(nèi)涵。未來，研究者還應(yīng)嘗試從實(shí)務(wù)部門獲得更系統(tǒng)化的數(shù)據(jù)，以有效評估社會信用體系在局部和整體意義上的效果。

結(jié)合其建構(gòu)的整體理解社會信用體系建設(shè)的視角，本文在結(jié)尾希望提示，研究者和實(shí)踐者在這一領(lǐng)域中應(yīng)放棄對“詞”的較真甚至糾纏，將全部精力投入有關(guān)“物”的研究與思考：在已然鋪開的制度實(shí)踐面前，“信用”“誠信”或“社會信用”到底應(yīng)該是什么意思，或應(yīng)該包含哪些內(nèi)容，早已不再重要；真正重要的，是各類被“社會信用體系”一說聚攏起來的有關(guān)新型治理的制度探索，是什么、為什么、會怎樣——以此為基礎(chǔ)，我們方能有效思考其后果需要何種制度回應(yīng)。盡管批評者一再作如是抱怨，但“社會信用體系”其實(shí)本就是一個(gè)要被裝進(jìn)多種制度措施的“籮筐”。東西既然已盛進(jìn)去，再批評“籮筐”本身是一個(gè)“籮筐”，實(shí)際意義不大；此時(shí)需追問的是“籮筐”裝下東西后能否做得更結(jié)實(shí)，扛著能不能走下去。有關(guān)社會治理創(chuàng)新的研究，只有超越說法之爭，直指“事理”，才能以后者為基礎(chǔ)，有效演繹“法理”。