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來源:《清華金融評論》2019年11月

銀行股權(quán)監(jiān)管任重道遠(yuǎn)

截至2018年末，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)法人數(shù)達(dá)到4588家，2019年二季度末銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)本外幣總資產(chǎn)281.58萬億元，銀行業(yè)改革與開放成績斐然。然而，如果說“黑天鵝”式的國際金融危機(jī)防不勝防，那么，根治“灰犀?！笔降你y行法人治理結(jié)構(gòu)頑疾可謂任重道遠(yuǎn)。

在我國40年的銀行制度變遷進(jìn)程中，從前期重視國有資產(chǎn)保增值，到今天著重激發(fā)調(diào)動市場主體活力，我國商業(yè)銀行法人治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)股東中心主義色彩。從銀行濫用獨立法人人格，內(nèi)部人控制、關(guān)聯(lián)交易、違規(guī)擔(dān)保等各種形式的利益輸送，到“經(jīng)營型”和“會議型”董事會泛濫，銀行高管道德風(fēng)險漫溢，都嚴(yán)重削弱了銀行持續(xù)經(jīng)營能力和抗風(fēng)險能力。

首先，就創(chuàng)新銀行股東監(jiān)管機(jī)制而言，鑒于宏觀審慎監(jiān)管力度不夠，微觀機(jī)構(gòu)主體監(jiān)管過度，銀行股東功能與行為監(jiān)管偏弱。切實提升股東監(jiān)管效率，只有扎實推進(jìn)“穿透式”股東監(jiān)管，把股東資質(zhì)、入資方式、持股比例等作為監(jiān)管重點，提高股東風(fēng)險甄別效率，有效識別判斷銀行股東最終性質(zhì)和控制方式，強(qiáng)化股東監(jiān)管合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)化，嚴(yán)控股東風(fēng)險外延化，堅持監(jiān)管持續(xù)化和高壓化，才能真正提升我國商業(yè)銀行公司治理水準(zhǔn)，助推銀行監(jiān)管轉(zhuǎn)型升級。

其次，就強(qiáng)化銀行股東監(jiān)管必要性而言，銀行本身有天然壟斷性特征，股東趨利性動機(jī)明顯?！皟?nèi)部人控制”造成“兩會一層”架構(gòu)形同虛設(shè)，利益輸送最終造成銀行利益受損?！耙还瑟毚蟆逼茐你y行穩(wěn)健性?！把薄ⅰ百Y本大鱷”式股東，虛假出資或抽逃資本，債務(wù)資金入股銀行，通過關(guān)聯(lián)、代持或循環(huán)出資，以隱性迂回方式控制銀行。關(guān)聯(lián)貸款、違規(guī)發(fā)行產(chǎn)品、票據(jù)買入返售、違規(guī)授信和股權(quán)反復(fù)質(zhì)押等監(jiān)管套利行為，將股東自身經(jīng)營風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁為銀行風(fēng)險。

第三，就我國銀行股東監(jiān)管與國際接軌而言，國際貨幣基金組織與世界銀行（IMF）2017年發(fā)布《關(guān)于中國遵守有效銀行監(jiān)管核心原則評估報告》《中國金融體系穩(wěn)定性評估報告》，彰顯我國銀行股東監(jiān)管亟須與國際慣例接軌。鑒于我國商業(yè)銀行最終受益所有權(quán)人或自然人并未貫通，實際出資人直接或間接控股銀行，銀行及其關(guān)聯(lián)企業(yè)集團(tuán)的所有權(quán)邊界關(guān)系不清，監(jiān)管套利行為盛行，難以形成帕累托最優(yōu)，市場風(fēng)險不斷累積，強(qiáng)化股東監(jiān)管刻不容緩，監(jiān)管當(dāng)局宣布接管包商銀行即為明證。

第四，就銀行股東監(jiān)管理論與政策研究的現(xiàn)實意義而言，20世紀(jì)40年代美國首次提出“穿透式”監(jiān)管理念，并廣泛應(yīng)用于金融業(yè)各領(lǐng)域。近兩年我國有效移植“穿透式”監(jiān)管理念，出臺了多項相關(guān)法規(guī)，但并未完全有效解決分業(yè)監(jiān)管與綜合經(jīng)營之間的內(nèi)在矛盾。理論與政策研究中偏重闡述，對銀行倒閉、重組和司法接管等典型監(jiān)管案例，公司治理角度的實證分析仍顯薄弱，股東全閉環(huán)鏈條監(jiān)管仍難以奏效。如何跨越股東穿透式監(jiān)管表面形式，對銀行股東實現(xiàn)“全剝開、全貫通”監(jiān)管，重新構(gòu)建銀行股東金融行為實質(zhì)監(jiān)管模式，無疑具有較強(qiáng)的理論與政策研究價值。

銀行股東監(jiān)管研究與現(xiàn)狀

銀行股東監(jiān)管研究綜述

推動銀行股東“穿透式”監(jiān)管是近年來國內(nèi)外學(xué)者的研究熱點之一。有國外學(xué)者指出，由于銀行本身經(jīng)營具有期限錯配性、高杠桿性、信息欠透明性以及同業(yè)間強(qiáng)依賴性等特點，銀行的公司治理的特殊性要求監(jiān)管要從流動性、資本充足性、信息傳遞對稱性等多方面入手，只有充分約束制約股東有害行為，加強(qiáng)內(nèi)部治理控制，才能有效隔離銀行經(jīng)營風(fēng)險。在代理理論與銀行內(nèi)部治理不完全匹配的基礎(chǔ)上，有學(xué)者提出要對銀行的機(jī)構(gòu)股東實施行之有效的監(jiān)管，機(jī)構(gòu)股東擁有銀行的主要控制權(quán)，但對于管理層有害決策卻鮮少出面干預(yù)阻止，對于這種“出門在外的房東”必須要實施有效監(jiān)管。而“穿透式”的監(jiān)管手段自20世紀(jì)40年代產(chǎn)生后，普遍應(yīng)用于歐美保險業(yè)、證券業(yè)以及銀行業(yè)等具體行業(yè)的國際公約以及各類行業(yè)規(guī)定中，對于統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、提高監(jiān)管效率做出了顯著貢獻(xiàn)。

在我國，目前“穿透式”監(jiān)管正在不斷實踐納入銀行股東監(jiān)管體系，盡管這種監(jiān)管方法會給當(dāng)前我國機(jī)構(gòu)、行業(yè)監(jiān)管為主的監(jiān)管體系帶來很大挑戰(zhàn)，但我國諸多學(xué)者就不同角度提供了大量論證和政策建議。首先從金融行業(yè)應(yīng)用“穿透式”方法以提高監(jiān)管效率的必要性出發(fā)，學(xué)者建議對互聯(lián)網(wǎng)金融、資管業(yè)等杠桿錯雜性行業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤按┩甘健北O(jiān)管，有效識別并阻斷風(fēng)險跨行業(yè)市場傳染；其次在金融監(jiān)管制度改革層面上，如何構(gòu)建設(shè)計“穿透式”監(jiān)管框架，學(xué)者從頂層制度協(xié)調(diào)層面、金融法律層面進(jìn)行了諸多探討。將股東“穿透式”監(jiān)管作為當(dāng)前國家整體金融體制改革浪潮中的一種監(jiān)管改良手段，強(qiáng)調(diào)利用法律為金融監(jiān)管提供更為廣泛規(guī)范的市場“游戲規(guī)則”，推進(jìn)“穿透式”監(jiān)管更加有效嵌入整體金融監(jiān)管體系。最后圍繞銀行股東穿透式監(jiān)管具體實施措施，以及國內(nèi)銀行監(jiān)管更好對標(biāo)國際監(jiān)管水平，學(xué)者們貢獻(xiàn)了大量可行的政策觀點。通過借鑒國際相關(guān)經(jīng)驗，建議我國從完善董事會建設(shè)、股東資質(zhì)穿透式監(jiān)管、規(guī)范集團(tuán)關(guān)聯(lián)交易以及加強(qiáng)信息披露治理等方面不斷提高我國銀行股權(quán)管理水平，進(jìn)而逐步與國際銀行信息監(jiān)管框架接軌。

當(dāng)前我國銀行業(yè)監(jiān)管整體體制相對于其他金融行業(yè)發(fā)展滯后，對于宏觀系統(tǒng)性審慎監(jiān)管重視力度不夠，更側(cè)重微觀機(jī)構(gòu)主體的監(jiān)管。首先，銀行股東“穿透式”監(jiān)管在我國目前缺乏規(guī)范性的頂層制度設(shè)計，均分布在不同行業(yè)規(guī)定監(jiān)管手段中，嵌入我國金融業(yè)整體監(jiān)管框架的進(jìn)程仍然起步較晚、發(fā)展較慢；其次，文獻(xiàn)對于銀行股東監(jiān)管實施的具體貫穿流程研究不足，股東“穿透式”監(jiān)管數(shù)據(jù)口徑仍需協(xié)調(diào)統(tǒng)一，設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管具體流程有助于國家金融數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，對于銀行股東監(jiān)管而言，可以更好地實現(xiàn)全閉環(huán)鏈條監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管市場環(huán)境；最后，由于現(xiàn)實數(shù)據(jù)等限制因素，我國目前基于銀行股東“穿透式”監(jiān)管仍然以理論闡述為主，缺少實證論述模型。因此，只有進(jìn)一步強(qiáng)化股東“穿透式”監(jiān)管，強(qiáng)化權(quán)責(zé)對等一致，補(bǔ)齊股東監(jiān)管短板，彌補(bǔ)股東監(jiān)管真空和空白，重新構(gòu)建制衡有效的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，才能有效防控和化解不斷累積的金融風(fēng)險。

銀行股東監(jiān)管現(xiàn)狀

防范金融風(fēng)險攻堅和支持實體經(jīng)濟(jì)，是我國從2017年開始的銀行“亂象”整治工作的兩大重點。2017年4月上旬，銀監(jiān)會先后集中頒布七個文件，開展了“三違反”“三套利”“四不當(dāng)”專項治理（簡稱“三三四”整治），對銀行存在不良貸款或隱匿不良資產(chǎn)可能產(chǎn)生信用風(fēng)險、流動資本不足可能產(chǎn)生流動性風(fēng)險、案件防控風(fēng)險以及公司治理不健全風(fēng)險進(jìn)行逐一排查，針對股東的檢查主要集中在股東資質(zhì)、入資方式、持股比例以及日常參與經(jīng)營作為是否符合規(guī)定。

近年來，多部法律法規(guī)的出臺，在加強(qiáng)銀行股東監(jiān)管、股權(quán)管理、關(guān)聯(lián)交易管理等方面做出更加細(xì)化要求，逐步推進(jìn)“穿透式”股東監(jiān)管手段創(chuàng)新。2017年4月12日，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于切實彌補(bǔ)監(jiān)管短板提升監(jiān)管效能的通知》，強(qiáng)調(diào)從股東準(zhǔn)入本源進(jìn)行事先風(fēng)險控制，要求在“穿透識別”的統(tǒng)一管理框架下，對股東資格進(jìn)行嚴(yán)格審查，防止股東通過委托代持、聯(lián)合持股等關(guān)聯(lián)方式繞過監(jiān)管，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)非現(xiàn)場和現(xiàn)場監(jiān)管、信息披露監(jiān)管等監(jiān)管方法的不斷優(yōu)化。2018年1月5日銀保監(jiān)會頒布《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》，要求搭建“三位一體”框架以推進(jìn)穿透式股東監(jiān)管。首先在數(shù)量上，對保險、基金或資管等金融產(chǎn)品在同一控制人名下入股銀行的股權(quán)比例做出了5%的明確上限要求。其次協(xié)調(diào)整合監(jiān)管部門、銀行與股東之間的關(guān)系，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于股東、其關(guān)聯(lián)人以及最終受益方要合并計算銀行持股比例；股東作為被監(jiān)管方，必須說明自身關(guān)聯(lián)關(guān)系，穿透至最終控制人；銀行作為接受監(jiān)管者兼協(xié)助政策實施方，需要配合監(jiān)管部門完成對股東資質(zhì)的審核管理，完善銀行信息管理系統(tǒng)。銀保監(jiān)會在2019年4月26日發(fā)布《商業(yè)銀行股權(quán)托管辦法（征求意見稿）》，對商業(yè)銀行及托管機(jī)構(gòu)提出細(xì)化資質(zhì)限制，進(jìn)一步推動銀行股權(quán)托管透明規(guī)范化。

我國為了完善銀行股東監(jiān)管數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，也陸續(xù)發(fā)布了相關(guān)法規(guī)。2018年3月9日銀保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行股東報告事項的通知》（以下簡稱為《通知》），《通知》主要指導(dǎo)各銀行金融機(jī)構(gòu)在貫徹落實《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》時，如何進(jìn)一步細(xì)化股東報告事項。當(dāng)股東及其關(guān)聯(lián)人、一致行動人單獨或合計通過投資入股或證券市場買賣，持股銀行比例大于1%小于5%時，必須在規(guī)定時間內(nèi)向監(jiān)管部門報告，具體報告內(nèi)容涵蓋股東基本信息、入股資質(zhì)穿透信息、關(guān)聯(lián)方信息、負(fù)面信息等諸多內(nèi)容?！锻ㄖ返陌l(fā)布有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一股東監(jiān)管信息口徑，收集匯總股東相關(guān)信息，更好地掌握真實市場情況以輔助監(jiān)管政策制定。2018年5月21日，銀保監(jiān)會頒布《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)治理指引》（以下簡稱《指引》），首先要求銀行數(shù)據(jù)管理要納入其公司治理機(jī)制，按照統(tǒng)一記賬口徑進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)報送、交換和共享，其次要提高銀行的數(shù)據(jù)質(zhì)量持續(xù)性把關(guān)，嚴(yán)禁為了逃避監(jiān)管或表面達(dá)成監(jiān)管指標(biāo)而虛構(gòu)數(shù)據(jù)，最后，明晰責(zé)任承擔(dān)人，法定代表人或主要負(fù)責(zé)人對監(jiān)管數(shù)據(jù)質(zhì)量承擔(dān)最終責(zé)任，銀行要設(shè)立專門部門或人員完成相關(guān)數(shù)據(jù)工作。在《指引》規(guī)定下，遵循全覆蓋、匹配性、持續(xù)性、有效性原則，促進(jìn)銀行數(shù)據(jù)治理體系的上下協(xié)調(diào)一致，發(fā)揮數(shù)據(jù)科技的最大化價值，提高銀行公司治理水平。

相關(guān)監(jiān)管政策建議

國外銀行監(jiān)管經(jīng)驗表明，無論是美國的雙線多頭傘形銀行監(jiān)管，還是英國的“準(zhǔn)雙峰”銀行監(jiān)管，監(jiān)管動作協(xié)調(diào)統(tǒng)一，監(jiān)管政策一體化，股東監(jiān)管實際上已經(jīng)成為金融監(jiān)管的中樞。發(fā)達(dá)國家監(jiān)管主體重構(gòu)，監(jiān)管客體明晰，監(jiān)管依據(jù)完善，監(jiān)管環(huán)境優(yōu)化，追求股東監(jiān)管效率等成熟經(jīng)驗都值得借鑒。其中，嚴(yán)格界定銀行股東權(quán)利義務(wù)，加重股東責(zé)任，控制持股比例，嚴(yán)格限制關(guān)聯(lián)交易及授信，內(nèi)部關(guān)聯(lián)貸款擔(dān)保全額覆蓋，股東信息社會全公開，披露股東代表個人財務(wù)信息，防止和平衡股東收益等更值得學(xué)習(xí)借鑒。為了進(jìn)一步完善我國銀行股東監(jiān)管機(jī)制，相關(guān)監(jiān)管政策建議如下。

建議一，通過創(chuàng)新監(jiān)管體制遏制監(jiān)管套利。牢固樹立“穿透式”監(jiān)管理念，規(guī)避“亡羊補(bǔ)牢”監(jiān)管后果，優(yōu)化股東監(jiān)管制度頂層設(shè)計，建立股東綜合監(jiān)管統(tǒng)計體系，完善股東動態(tài)監(jiān)測機(jī)制，充分披露股東相關(guān)信息，接受社會公眾監(jiān)督。

建議二，強(qiáng)化商業(yè)銀行股東全流程監(jiān)管。提高股權(quán)制衡度，既要防范大股東套利行為，又要發(fā)揮股東資源優(yōu)勢。重點關(guān)注股東資金來源合法性，防止非自有資金入股商業(yè)銀行，明晰實際控制人、最終受益人、一致行動人等主體法律關(guān)系。

建議三，健全完善銀行股東監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)。完善銀行股東責(zé)任制度，約束加重股東雙重責(zé)任，股東資本補(bǔ)充責(zé)任書面形式化，落實“剩余風(fēng)險的制度安排”等系列“生前遺囑”，進(jìn)而構(gòu)建完備的銀行股東市場化約束機(jī)制。

建議四，謹(jǐn)防股東經(jīng)營風(fēng)險轉(zhuǎn)化為銀行經(jīng)營風(fēng)險。糾正行業(yè)套利行為，通過審慎性監(jiān)管，重點關(guān)注入股資金、信息披露和關(guān)聯(lián)交易環(huán)節(jié)可疑行為，可將違規(guī)銀行股東列為聯(lián)合懲戒對象。

建議五，持續(xù)推升銀行股東監(jiān)管效率。強(qiáng)化對重要銀行股東常態(tài)化監(jiān)管，利用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)掌握大股東性質(zhì)畫像，實時穿透式傳送相關(guān)信息數(shù)據(jù)，切實有效保護(hù)金融投資者和金融消費(fèi)者合法權(quán)益。