一、研究背景

我國改革開放40年來經(jīng)濟發(fā)展格局發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，國內(nèi)市場潛力亟待充分釋放。隨著人們個性化、高品質(zhì)的消費需求日益旺盛，越來越多的進口商品進入國內(nèi)市場(李楊等，2019；朱華雄，2020；陽義南，2020)，隨之而來的是大量已知或未知的質(zhì)量安全隱患。從消費者視角來看，近年來屢有進口汽車被國外廠家召回，服裝、兒童玩具等商品被檢出較為嚴重的質(zhì)量安全問題，引起國內(nèi)的廣泛關注。從國家視角來看，我國周邊安全形勢日趨嚴峻，非傳統(tǒng)安全威脅不斷凸顯，國家安全面臨諸多挑戰(zhàn)。重大疫情和技術壁壘使得寓于進口商品中的安全問題隱蔽多樣化，對我國進口貿(mào)易的危害不斷加大(王菲易，2019)。隨著總體國家安全觀的提出，進口商品質(zhì)量安全上升至國家安全層面，安全風險管控被賦予了維護國家安全、促進國家治理現(xiàn)代化的重任。與此同時，海關的管控工作也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

第一，相對固定的檢測實驗室和海關關員規(guī)模能否適應進口商品數(shù)量的激增？如圖1所示，2019年，中國進口總額為14.31萬億元人民幣，大約是2001年的 9倍(1)。與此對應的海關關員人數(shù)卻一直維持在57萬人(2)左右。2018年“關檢融合”(3)后，雖然關員總?cè)藬?shù)上升了接近1倍，但新增加的人員并不從事一線檢驗工作，一線關員的規(guī)模較為固定。

圖1 我國進口商品總額與海關關員總?cè)藬?shù)

第二，我國以“法檢”目錄為對象的監(jiān)管方式能否將有可能造成質(zhì)量安全傷害的商品堵截在國門之外？“法檢”目錄內(nèi)進口監(jiān)管的商品主要涵蓋動植物商品、化學工業(yè)、紡織、機器和食品飲料等累計共3718項，占總進口商品種類的80.9%。而根據(jù)上海海關調(diào)研結(jié)果顯示，“法檢”目錄內(nèi)的商品進口額僅占總進口額的約16%。也就是說，納入法檢目錄的商品平均單價不高，醫(yī)療儀器、集成電路、半導體、機電設備和藥品等大量高端商品并未納入“法檢”目錄。由圖2所示(4)，2015-2018年，未納入“法檢”目錄的商品占進口總額的比重和增長率均超過“法檢”目錄內(nèi)商品。大量高附加值的“法檢”目錄外商品給國家安全和國民生命健康帶來極大的質(zhì)量安全隱患。

圖2 “法檢”目錄外進口總額和增長率

第三，我國以“直接查驗”為主的監(jiān)管效率能否與全球第一貨物貿(mào)易大國(5)的地位相匹配？隨著“全球采購”“零庫存”和“門到門服務”等現(xiàn)代企業(yè)生產(chǎn)和銷售方式快速普及，口岸通關壓力進一步增大。雖然，2019年我國進口整體通關時間為36.7小時，較2017年壓縮62.3%，已提前達標(6)，但是，我國跨境貿(mào)易水平在全球僅排名第46位(7)，貿(mào)易便利化水平明顯滯后(鄧悅，2020)，進口環(huán)節(jié)費時和口岸部門的合作仍然是短板。

回到商品本身，對于進口商品的質(zhì)量安全風險的識別有兩種方式。第一種是直接查驗，海關通過對“法檢”目錄內(nèi)商品進行報檢、抽樣和送實驗室檢驗來識別商品的質(zhì)量安全風險，一般來講，這個過程需要3-7天不等。這種監(jiān)管方式缺失了對大量“法檢”目錄外商品的監(jiān)管，并且通關時間較長，不利于進口貿(mào)易的順利開展。第二種是以AEO制度(8)為代表的信用判斷。一方面，商品的進口鏈條涵蓋了生產(chǎn)商、進口商、報關行、承運商、理貨人、倉儲業(yè)經(jīng)營者和分銷商等不同的企業(yè)主體，每個環(huán)節(jié)是否合規(guī)、是否符合海關相應供應鏈安全標準，都對商品質(zhì)量安全產(chǎn)生決定性的影響。因此，進口企業(yè)的信用信息是信用判斷的基本內(nèi)容。另一方面，商品進入國內(nèi)市場最終被消費者購買和使用，消費者是商品質(zhì)量安全的最終載體，同時也是質(zhì)量傷害的對象。所以，包括性能信用在內(nèi)的進口商品的信用信息是信用判斷的核心內(nèi)容。同時，商品從 “生產(chǎn)-出廠-進入市場-交易”的生命周期中，每個環(huán)節(jié)都有后一個環(huán)節(jié)對前一個環(huán)節(jié)進行檢測驗收的必然要求。這種信用判斷的對象覆蓋了全品類進口商品，并且對于信用良好的商品和企業(yè)，采取通關優(yōu)待，兼顧了質(zhì)量安全和通關效率。

基于以上分析，借鑒美國、歐盟等發(fā)達國家的先進監(jiān)管方式(萬曙春，2017；江清云等，2018；Kim，2020)，本文認為，實施以信用為核心的質(zhì)量安全風險管控是新形勢下海關工作的必然選擇。第一，信用信息覆蓋了全進口商品和進口企業(yè)，突破了“法檢目錄” 的約束，能夠?qū)Πㄐ缕贩N在內(nèi)的全品類進口商品的質(zhì)量安全風險進行識別和判斷；第二，信用監(jiān)管是與國際慣例接軌的先進管理技術和管理方式，海關作為國家進出口監(jiān)管機關，所采用的管理制度、管理方法，需要與國家對外開放和經(jīng)濟發(fā)展的要求相適應；第三，從內(nèi)部工作來看，海關近幾年已經(jīng)普遍開展了進口企業(yè)信用評級工作，海關內(nèi)部積累了一定量的信用信息；從外部環(huán)境來看，我國政府工作透明度增強，企業(yè)守法守信意識和消費者質(zhì)量安全意識增強，來自不同主體的信用信息均在網(wǎng)絡上公開可見。這些都成為海關對進口商品進行質(zhì)量安全風險識別的重要來源。

信用監(jiān)管的核心思想是：對將海關內(nèi)部進口商品和企業(yè)的信用信息以及其他政府職能部門、國內(nèi)外市場主體和社會主體提供的信用信息(或信用證明)進行廣泛采集；根據(jù)信用分級規(guī)則，形成實時動態(tài)的信用等級判斷；最后針對不同信用等級，實施“見證放行”、抽樣送實驗室檢測等信用處置方法。信用監(jiān)管模式不僅能全面覆蓋進口商品的質(zhì)量安全，而且能最大程度減少海關的重復檢驗和無要檢驗，降低監(jiān)管的制度性交易成本，提高通關效率，是一種相對較好的進口商品監(jiān)管方式。

文章的后續(xù)結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分介紹進口商品質(zhì)量安全風險監(jiān)管和政府實行信用監(jiān)管相關領域已有的研究工作；第三部分在界定以信用監(jiān)管為核心的進口商品監(jiān)管模式基礎上，構(gòu)建了海關進口商品質(zhì)量安全風險管控理論模型；第四部分以國內(nèi)海關信用監(jiān)管探索為案例，驗證了信用監(jiān)管的有效性；第五部分總結(jié)全文，并闡述本文的理論意義與實踐價值。

二、文獻回顧

進口商品質(zhì)量安全風險管控是一個交叉學科的研究課題，學界針對政府在其中的監(jiān)管職能及治理體系的討論有兩種不同的分析視角。本文將首先界定質(zhì)量安全的內(nèi)涵，并回顧風險管理和信用監(jiān)管兩個視角的相關研究，最后闡明本文在理論上的邊際貢獻。

(一)質(zhì)量安全的內(nèi)涵

質(zhì)量安全，又被稱為質(zhì)量傷害，在國際貿(mào)易領域，指的是進口商品對國家安全或國民生命和健康產(chǎn)生的負面影響(余瀟楓，2018)。在不同時期，我國對于質(zhì)量安全內(nèi)涵的研究呈現(xiàn)不斷變化的趨勢。早期的研究關注了進口糧食和農(nóng)產(chǎn)品總量安全，后來的研究關注了食品衛(wèi)生安全，再上升到包含農(nóng)產(chǎn)品和食品在內(nèi)的消費品質(zhì)量安全，近年來的研究開始關注國家安全和消費品質(zhì)量安全的結(jié)合。導致關注重點遷移的內(nèi)在原因是消費者對質(zhì)量安全的需求與進口商品品種和技術復雜度在不同經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境下的嬗變(文曉魏，2018)。

在國家安全的探索中，一些學者依據(jù)不同的劃分方式對可能威脅國家安全的進口商品進行了分類。例如，侯彩虹(2017)將《國家安全法》與海關管理對象相結(jié)合，將進口商品的國家安全屬性分為了政治文化安全、社會國土安全、經(jīng)濟科技信息安全和生態(tài)資源安全四類，包含了涉及意識形態(tài)的文化制品、重點走私品、核生化爆、反恐維穩(wěn)、有毒物品以及瀕危動植物等物品。王菲易等(2019)按照"總體國家安全觀"中提及的11類安全與海關安全準入職能的關聯(lián)度，將國家安全分為直接關聯(lián)和間接關聯(lián)，其中直接關聯(lián)的國家安全在侯彩虹(2017)的基礎上增加了外來有害生物、疫病疫情和放射性污染物，間接關聯(lián)的國家安全包括科技安全和信息安全，但并沒有指定進口商品。王樹文(2019)首次對經(jīng)濟安全進行了定義，認為與經(jīng)濟犯罪、非法貿(mào)易和貨幣異常流動相關的進口商品需要大力管制，并按照海關組織職能將國家安全劃分為國土安全、經(jīng)濟安全、環(huán)境安全和人身安全。

在消費品質(zhì)量安全的探索中，學者們做了一些關鍵研究，主要集中在進口農(nóng)產(chǎn)品和食品質(zhì)量安全問題上。于仁竹(2018)提出，農(nóng)產(chǎn)品具有生產(chǎn)過程難以檢測、質(zhì)量無法快速檢測等固有的自然屬性，因此造成了進口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的不穩(wěn)定。費威(2019)指出，由于進口食品產(chǎn)地與采購目的地全球化導致質(zhì)量安全風險溯源困難，食品安全無法得到有效的管控，安全風險危害性加大。這一結(jié)論也得到了朱艷春(2019)的認同，后者認為當發(fā)生質(zhì)量安全問題的食品為剛需時，問題的發(fā)生會導致國內(nèi)消費者搜尋成本提高，進而導致涉事同類替代品價格上漲，不利于消費者生活質(zhì)量的提升，阻礙我國經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展。

現(xiàn)有研究已經(jīng)取得了一些成果，將進口商品關聯(lián)國家安全和部分消費品質(zhì)量安全的內(nèi)涵展示出來。這些成果在研究起步階段有重要意義，提升了人們對進口商品質(zhì)量安全管控必要性的認識。但由于進口商品品種的劇增，一些進口新品種未納入質(zhì)量安全管控的范圍。一方面，對于國家安全和消費品質(zhì)量安全的認知還停留在我國檢測能力范圍內(nèi)，破壞國內(nèi)產(chǎn)業(yè)持續(xù)生存和發(fā)展能力的商品、我國高度依賴國外零配件進口的商品以及竊取國家和個人信息的硬件和軟件等均未納入管控范圍；另一方面，除了農(nóng)產(chǎn)品與食品之外，與國民生命和健康息息相關的服裝、家用電器等消費品質(zhì)量安全也鮮有學者研究。

(二)風險管理

風險管理是進口商品質(zhì)量安全領域的一個重要監(jiān)管手段和研究課題，指的是海關各層級、各部門通過風險信息采集、風險識別、風險分析、風險評價、風險處置和績效評估等方法，科學地對進口商品的質(zhì)量安全風險進行控制和監(jiān)督，從而提高監(jiān)管效能(劉昌偉，2016)。

國外關于進口商品質(zhì)量安全風險監(jiān)管的相關研究主要集中在運用數(shù)據(jù)挖掘技術對不同類別的風險進行識別和評測。Cyril Chalendard(2016)提出了一種簡單的監(jiān)測方式，能夠在缺乏人力和物資資源、情報和風險分析不夠發(fā)達的發(fā)展中國家，幫助識別目標商品的最大安全風險。這一方法通過對報關模式(數(shù)據(jù)挖掘)的研究，識別和鎖定風險較高的經(jīng)營者(進口商和報關中介)。此方法在馬達加斯加實施后，顯著減少了海關進口商品的假貨案件數(shù)量。Jellis Vanhoeyveld(2019)分析了比利時海關獲取的900余萬條進口商品記錄數(shù)據(jù)集后發(fā)現(xiàn)，進口商品的收貨人、發(fā)貨人、保管人等具體實體與其繳納關稅的信用有很強的相關性。作者開發(fā)了一個通過大量數(shù)據(jù)進行進口商品質(zhì)量安全風險預測的模型，通過模型計算進口商品的風險，并為每個關員分配風險評分的自動化程序，幫助檢查AEO(認可經(jīng)濟營運商)的準確性。

國內(nèi)關于進口商品質(zhì)量安全風險監(jiān)管的研究大多側(cè)重于一線海關業(yè)務人員對日常工作經(jīng)驗的總結(jié)與思考。在方法論方面，張云波(2003)首次將數(shù)據(jù)挖掘概念引入進口商品質(zhì)量安全風險監(jiān)管，認為可以將海關大量的查驗歷史數(shù)據(jù)用于風險監(jiān)管。朱順泉等(2006)結(jié)合進口商品檢驗工作實際，構(gòu)建了進口商品監(jiān)管指標體系和分析評價模型，采用AHP(Analytic Hierarchy Process)和模糊綜合評價法對具有一定代表性的商品進行分析評價發(fā)現(xiàn)，冷凍肉的風險等級最高，其次是水果和舊機電，而飼料、金屬材料和塑料粒等進口商品的質(zhì)量安全風險較低。王樹文(2016)同樣運用AHP方法對進口商品的風險進行等級評定，從企業(yè)和進口商品兩個方面將進口商品的質(zhì)量安全風險分解為涉及企業(yè)、企業(yè)需求、進口商品輸入和國內(nèi)影響四個因素。周欣(2017)根據(jù)海關歷史報關單數(shù)據(jù)，將有查獲與否作為質(zhì)量安全風險的判斷依據(jù)。陳鈺芬(2019)將進口商品質(zhì)量安全風險信息來源分為境外采購、物流倉儲、平臺銷售和商品售后四類。

現(xiàn)有研究已經(jīng)取得了豐富的成果，對進口商品的風險信息來源和數(shù)據(jù)技術手段進行了一定的拓展和實踐，但隨著大數(shù)據(jù)技術不斷成熟，指導框架需要更加落地和具有可操作性。雖然有些研究也對質(zhì)量安全風險進行分級和評測的可行性進行了評估，但這些方法聚焦于計算方法的驗證，缺乏在整體模型框架下的探索。同時，這些方法的數(shù)據(jù)來源較為單一，大量公開的信用信息沒有得到充分的應用。

(三)信用監(jiān)管

信用監(jiān)管是以信用信息為基石的一系列制度安排，能夠幫助完善市場資源有效配置，降低制度性交易成本(胡仙芝，2020)。信用監(jiān)管在進口商品質(zhì)量安全領域僅有一些初步的探索和嘗試?，F(xiàn)有研究主要分為兩類。

一類研究關注信用監(jiān)管中政府所扮演的角色。胡仙芝(2020)提出，政府在信用監(jiān)管中應扮演制度供給、制度執(zhí)行、制度維護和制度創(chuàng)新的角色。施穎等(2015)認為，信用監(jiān)管體系包括檢驗檢測、質(zhì)量安全控制規(guī)則等要素，政府應該鼓勵自愿認證，激發(fā)認證各方的活力，促進強制性和自愿性認證的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)認證機構(gòu)良性發(fā)展和信用認證效率提高的多方共贏局面。孫志建(2020)對事中事后政府信用監(jiān)管機制創(chuàng)新進行系統(tǒng)的梳理和展望，提出了增加質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)、清單提示等創(chuàng)新工具，并建議減少政府干預的“量”和“程度”(涉及環(huán)節(jié)、范圍、程度以及領域等)，促進協(xié)同監(jiān)管以及社會共治。

另一類研究關注信用監(jiān)管應用于進口商品質(zhì)量安全風險管控的有效性和可行性驗證。朱愷(2010)使用重復博弈模型，對海關企業(yè)信用分類管理制度進行了評價。并發(fā)現(xiàn)，企業(yè)作“理性人”能夠自動遵守海關相關規(guī)定，使企業(yè)分類管理制度達到鼓勵進口企業(yè)守法自律、保障進口貿(mào)易安全與便利的目的。王征(2006)將博弈論運用于信用分析時發(fā)現(xiàn)，在一次性博弈中，博弈雙方追求利益最大化，容易導致失信行為的產(chǎn)生，而重復博弈能夠避免失信。王珉(2017)對國際海關便利通關制度的實踐經(jīng)驗進行總結(jié)發(fā)現(xiàn)，口岸管理部門通關協(xié)作、信息互換、監(jiān)管互認等制度能夠形成集約高效的一體化通關管理格局。

現(xiàn)有研究已經(jīng)取得了豐富的成果，對政府借助信用信息大數(shù)據(jù)實行信用監(jiān)管有了較為深入的認識，但成果主要停留在宏觀理念層面，對于如何篩選信用信息，如何圍繞進口商品的信用信息對質(zhì)量安全風險進行科學的分析分類還缺乏研究。本文旨在填補上述缺口，在以下兩個方面做出邊際貢獻：第一，在已有文獻和進口商品質(zhì)量安全風險管控實踐的基礎上，基于信用監(jiān)管，面向進口商品和相關經(jīng)營主體的信用信息，構(gòu)建更為全面科學的理論模型；第二，通過國內(nèi)深圳、上海和南京三個海關進行的改革探索，對理論模型的適用性進行了研究，為完善信用監(jiān)管指導進口商品質(zhì)量安全風險管控實踐的綜合效能提供了系統(tǒng)性的證據(jù)。

三、進口商品質(zhì)量安全風險管控的理論構(gòu)建

已有的文獻回顧為進口商品質(zhì)量安全風險管控的理論模型構(gòu)建奠定了良好的基礎，國內(nèi)部分海關的信用監(jiān)管試點工作積極開展，實踐過程中遇到的問題和進一步深度貫徹的做法迫切需要理論的支撐和指導?；谝陨匣仡櫍疚奶岢鲆孕庞脼楹诵牡倪M口商品質(zhì)量安全風險管控模式，從“構(gòu)成特征-核心價值”的視角出發(fā)，構(gòu)建面向國家安全和消費品質(zhì)量安全的進口商品質(zhì)量安全風險管控的理論模型。

(一)進口商品質(zhì)量安全風險信用監(jiān)管理論模型的構(gòu)成特征

1. 基于國家安全和商品質(zhì)量安全的進口商品監(jiān)管對象

根據(jù)已有文獻對于質(zhì)量安全風險的分類(施穎等，2015；侯彩虹，2017；余瀟楓，2018)以及海關對進口商品查驗的實踐(朱順泉，2006；王樹文，2016；王菲易，2019)，本文將質(zhì)量安全分為國家安全和消費品質(zhì)量安全兩類。

(1)基于國家安全的進口商品分類

對于國家安全的保護而言，多個行業(yè)的進口商品都與國家安全息息相關，現(xiàn)有的海關安全準入職能主要集中在毒品、走私、農(nóng)產(chǎn)品和動植物檢驗檢疫、放射性原料、入侵物種以及固廢等領域，而有關國家信息安全、科技安全和經(jīng)濟安全的商品卻鮮有涉及，由于這三類安全主要涉及某些行業(yè)或行業(yè)內(nèi)的某個企業(yè)實體，因而需要根據(jù)具體操作中的實際情況進行靈活劃分。

威脅信息安全的商品通過偽造數(shù)據(jù)，對國家機密和消費者的個人隱私數(shù)據(jù)過度采集并造成數(shù)據(jù)資源濫用或者數(shù)據(jù)泄露等不良后果。這類商品一旦進境，對國民權(quán)益造成嚴重影響，甚至會引起社會動亂。

威脅科技安全的商品包括涵蓋我國嚴重依賴進口的納米生物學、人工智能(AI)和機器學習技術、進化和遺傳計算等技術。在未經(jīng)國家批準的情況下，購買這些技術以及技術所搭載的儀器設備，使用者可能會由于無法正確使用或了解其全部功能，導致使用過程中對國家安全造成損害。

經(jīng)濟安全包括產(chǎn)業(yè)安全和供應鏈安全兩類：威脅產(chǎn)業(yè)安全的商品進口會破壞本國民族產(chǎn)業(yè)持續(xù)生存和發(fā)展的能力，使本國資本容易喪失對產(chǎn)業(yè)主體的控制；威脅供應鏈安全的商品在進口時，若遭遇突發(fā)性公共事件或者出于貿(mào)易保護目的，導致國外無法按時按量給我國提供相關商品，又或者航運和空運等運輸渠道停滯，都會使國內(nèi)供應鏈遭受巨大的損失，嚴重關系到國計民生的重點產(chǎn)業(yè)和核心技術的自我控制權(quán)。

(2)基于消費品質(zhì)量安全的進口商品分類

從消費品質(zhì)量安全風險管控的角度出發(fā)，質(zhì)量安全監(jiān)管的對象應包括住房內(nèi)的所有物品，主要范圍是與人們生活密切相關的最終消費品；此外，質(zhì)量安全監(jiān)管的對象還應包括與人們直接接觸的商品，例如，公共交通工具、公共移動設備和醫(yī)療器械等。根據(jù)商品傷害對象和傷害來源劃分，主要進口消費品質(zhì)量安全類型如表1所示。

表1 主要進口商品質(zhì)量安全類型及劃分依據(jù)

2. 多來源主體的信用信息收集

信用在市場監(jiān)管中起著廣泛性、基礎性的作用，信用監(jiān)管得以實現(xiàn)的前提是對豐富的分散在政府、市場和社會主體的各類信用信息進行記錄、收集和按照既定的規(guī)則分級分類。與進口商品和企業(yè)相關聯(lián)的信用信息來源如表2所示。

3. 基于信用信息的質(zhì)量安全風險分級和處置

對于廣泛的信用信息，我們將其分為高級信用類、一般信用類和失信類三類。當某一批進口商品出現(xiàn)失信類的信用信息問題時，這批商品將被認為具有很高的質(zhì)量安全風險，并劃入海關重點監(jiān)管范圍；當某一批進口商品無失信類信用信息問題，僅在一般信用類信息上有不良記錄時，海關根據(jù)其不良程度，進行不同比例的抽檢處置；當某一批進口商品擁有高級信用類信息或證明時，海關在收到報關申請的第一時間，采取免檢快速通關的方式直接放行。在后續(xù)的監(jiān)管中，海關將持續(xù)關注這批商品，在流通市場上進行抽檢，獲取商品的抽檢結(jié)果,與市場監(jiān)管部門進行信息協(xié)同共享，將其在流通市場中的抽檢結(jié)果反饋至海關信用大數(shù)據(jù)平臺，作為此類商品的補充信用信息。具體信用等級和分級處置方式的對應如表3所示，處置依據(jù)海關現(xiàn)有抽檢規(guī)則和AEO制度。

表2 進口商品和企業(yè)信用信息來源與組成

表3 信用等級及處置方式

4. 全過程監(jiān)管的邏輯閉環(huán)

信用監(jiān)管涵蓋了事前、事中和事后三個環(huán)節(jié)，是對商品進口全流程中所有信用信息進行整合評估與處置的動態(tài)過程。從當前實踐來看，事前環(huán)節(jié)，推廣信用承諾，鼓勵第三方檢驗檢測及擔保機構(gòu)成為信用信息的供給主體；事中環(huán)節(jié)，以口岸部門為核心對進口商品和企業(yè)進行基于信用信息的評級分類；事后環(huán)節(jié)，開展聯(lián)合獎懲，根據(jù)信用等級分級分類的通關監(jiān)管處置，并反饋失信信息，同時對進口商品和企業(yè)進行信用再評估。全過程的信用監(jiān)管形成一個邏輯閉環(huán)，不僅有利于進口商品的全過程監(jiān)控，也有利于監(jiān)管重心從事前向事中事后轉(zhuǎn)變。具體的事前事中事后監(jiān)管流程如圖3所示。

5. 全方位監(jiān)管的協(xié)同共治

我國進口商品的監(jiān)管逐步向政府、市場和社會外部協(xié)同以及政府各職能部門之間內(nèi)部協(xié)同的雙協(xié)同格局轉(zhuǎn)變。其中政府主要承擔制度供給和監(jiān)督的角色，其行政干預程度不斷縮減；第三方檢驗檢測和擔保等市場機構(gòu)成為進口商品和企業(yè)的核心治理主體，協(xié)會和消費者等社會力量是進口商品和企業(yè)監(jiān)管的有力補充。具體各主體的協(xié)同功能如表4所示。

圖3 信用監(jiān)管閉環(huán)

表4 進口商品監(jiān)管主體的協(xié)同功能

因此，提出我國進口商品質(zhì)量安全風險管控的理論模型，如圖4所示。

(二)進口商品質(zhì)量安全風險信用監(jiān)管的核心價值

1.提高進口商品安全管控

信用監(jiān)管之所以能夠?qū)崿F(xiàn)進口商品質(zhì)量安全管控，是因為信用監(jiān)管突破了現(xiàn)有法檢目錄的約束，對所有進口商品和企業(yè)納入監(jiān)管范圍，規(guī)避了未抽樣商品和法檢目錄外商品所帶來的質(zhì)量安全隱患。如圖5所示，信用監(jiān)管將“法檢”目錄內(nèi)和目錄外的商品均進行基于商品和進口企業(yè)的信用判斷，而直接查驗僅對“法檢”目錄內(nèi)商品進行風險識別，對于目錄外商品，除海關總署的特殊要求和每年進行的目錄外抽查外，各隸屬海關僅對與關稅關聯(lián)的品類、規(guī)格和數(shù)量(以下簡稱“品規(guī)數(shù)”)進行核驗即放行。這部分商品恰恰是最容易引發(fā)非傳統(tǒng)安全問題的來源。

2.提升進口商品通關效率

從企業(yè)的角度看，信用良好的企業(yè)在進口商品時，海關可以憑借其信用狀況實行“見證放行”，通關手續(xù)極其簡潔。第一，“見證放行”節(jié)約了將貨物停留在海關監(jiān)管區(qū)所需的倉儲成本；第二，由于不用抽樣送檢，貨物通關時間較為確定，不會出現(xiàn)企業(yè)運輸工具在港口空倉等貨的情況，節(jié)約了運輸物流成本；第三，一些具有時效性的商品，對貨物上架時間或保質(zhì)期要求較為嚴格。通關時間的縮短，保障了這類商品的流動性和本身的質(zhì)量特性，一定程度上也保障了商家的利益。而對于信用程度較低或者失信的企業(yè)，通關時則會進行一定比例的抽檢，通關時長根據(jù)抽檢結(jié)果而有較大的不確定性。因此，對于信用狀況好的進口企業(yè)，海關實行信用監(jiān)管模式可以降低其制度性交易成本和通關時間，提高通關效率。

圖4 進口商品質(zhì)量安全風險管控理論模型

圖5 信用監(jiān)管與直接檢驗的流程對比

從政府的角度看，一方面，“碎片化”的政府公共服務職能會使監(jiān)管信息資源形成“信息孤島”，導致通關成本增加。海關部門內(nèi)部協(xié)同以及與其他職能部門進行信用信息的協(xié)同共享機制能夠打破“信息孤島”，使監(jiān)管信息得以在海關信用大數(shù)據(jù)平臺集中和共享，從而降低了口岸監(jiān)管部門獲取信息的成本，減少質(zhì)量安全風險所帶來的處置成本。另一方面，將海關檢驗人員集中在對于失信類商品的重點查驗和監(jiān)管中，也能夠更精準地識別商品的質(zhì)量安全風險，并迅速采取相對應的處置措施，減少檢驗時長。

四、國內(nèi)海關信用監(jiān)管探索及其成效

基于信用的進口商品質(zhì)量安全風險管控既要結(jié)合現(xiàn)有海關業(yè)務的現(xiàn)實情況，又要處于動態(tài)的探索和提升過程中，理論思考最終要與實踐相吻合。本文基于實證的典型性、代表性和數(shù)據(jù)的可得性，選取深圳、上海和南京海關作為分析對象，進行信用監(jiān)管的適用性評估。深圳、上海和南京海關均為海關總署直屬海關，三海關的進口量占全國進口總量的44.2%(9)，承接了全國78%的消費品進口、92%的高科技商品進口以及80%的大宗商品進口，在國內(nèi)外具有較高的知名度和影響力，對其信用監(jiān)管的探索實踐進行研究有利于促進海關對進口商品監(jiān)管的持續(xù)健康發(fā)展。

(一)國內(nèi)海關實行信用監(jiān)管的制度探索

1988年海關總署首次頒布實施了《海關對信得過企業(yè)管理辦法》，至今相繼修訂了三個版本(10)，逐漸形成了以信用為主的進口企業(yè)管理辦法，在全國深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的背景下，目前施行的是2018年5月1日起實施的 《海關企業(yè)信用管理辦法》(以下簡稱“管理辦法”)。國內(nèi)海關在信用監(jiān)管制度設計上起步較早，相繼落實海關總署的系列信用管理制度，目前已形成了以《管理辦法》、“1+N”的分行業(yè)《海關認證企業(yè)標準》以及一系列配套管理制度為主要內(nèi)容的完整制度體系，建立了信用信息采集與公示、信用評價、信用動態(tài)調(diào)整、差別化管理等涵蓋海關業(yè)務全鏈條的信用監(jiān)管制度。

尋求和推進良好的信用監(jiān)管方式一直是深圳、上海和南京海關的重點工作之一，本文梳理了近三年來三大海關實施的各項改革條例中關于進口商品信用監(jiān)管的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)在監(jiān)管對象、監(jiān)管方式上都有較為明顯的突破(見表5)。一方面，監(jiān)管對象規(guī)模不斷擴大，海關對進口商品采用信用監(jiān)管的對象從礦石、棉花、原油等大宗商品擴展到包括服裝、汽車零部件和化妝品在內(nèi)的日用消費品；另一方面，信用監(jiān)管方式更加多樣化，包括“先放后檢”、采信認證認可部門出具的“證書”和 收貨人“自我聲明”或者直接取消進口法檢等。

(二)國內(nèi)海關實行信用監(jiān)管的實踐探索及其成效

在諸多地方實踐探索中，深圳、上海和南京海關基于對進口商品質(zhì)量安全風險管控的長期經(jīng)驗，在全國范圍內(nèi)成為首批推動信用監(jiān)管各項改革的先鋒，其實踐歷程提供了多個鮮活的案例。

1.深圳海關：大力推進協(xié)同監(jiān)管，確保進口商品質(zhì)量安全

深圳海關目前主要通過以下三種方式獲取與進口商品和企業(yè)相關的質(zhì)量安全信息：第一，通過與其他職能部門簽署委托協(xié)議和建立合作備忘錄的方式，獲取進口商品和企業(yè)信用的負面信息。例如，惠州港海關與當?shù)貞惫芾怼⑹袌霰O(jiān)管部門簽署了年度協(xié)議，兩部門將進口商品和企業(yè)質(zhì)量安全信息定期通過內(nèi)部郵件報送海關。同時惠州港海關還與消保部門建立合作備忘錄，定期記錄來自消費者或消協(xié)等社會主體的投訴和評價信息。第二，向市場主體購買質(zhì)量傷害信息服務。例如，深圳海關與深圳市慢性病疾控中心和口岸醫(yī)院簽署委托協(xié)議，兩部門按月將進口商品相關的傷害病例信息報送至海關商品檢驗部門。第三，開發(fā)網(wǎng)絡質(zhì)量安全輿情平臺收集國內(nèi)外公開質(zhì)量信息。例如，深圳海關與騰訊網(wǎng)合作，搭建進口商品質(zhì)量安全預警網(wǎng)站，通過大數(shù)據(jù)技術，采集包含質(zhì)量安全相關關鍵詞的網(wǎng)絡信息，信用信息協(xié)同監(jiān)管內(nèi)容如表6所示。

另外，深圳海關根據(jù)關區(qū)特色，設立醫(yī)療器械、新能源汽車、無人機等二級風險監(jiān)測點，對所監(jiān)測商品相關的國外官方網(wǎng)站的通報、退運信息、國內(nèi)外召回公開通告、媒體曝光、消費者評論和非政府組織(NGOs)反饋等質(zhì)量安全信息進行網(wǎng)絡抓取；并按照ISO31000的要求，運用風險矩陣法，邀請關內(nèi)不同部門的專家對風險信息打分，定性定量地評估風險發(fā)生的可能性。若某類商品的評估風險較高，那么將此類商品的抽批率從基準率5%上調(diào)至7.5%。設定觀察期為3個月，若在觀察期內(nèi)，再次檢驗出質(zhì)量不合格情況，則抽批率再次提高，并發(fā)布風險通告，通知相關的風險點對這一批次的商品進行布控攔截。

深圳海關對進口商品質(zhì)量安全風險采用協(xié)同監(jiān)管的方式，對來自海關內(nèi)部的信用信息和商品檢驗信息、來自市場的質(zhì)量傷害信息以及來自社會主體的投訴信息等進行全面收集和風險研判，進口商品質(zhì)量安全水平不斷提高。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計，進口消費品抽檢不合格率從2017年的3%下降為2019年的1.2%左右。

表5 2018-2020年三大海關實施信用監(jiān)管改革內(nèi)容

表6 深圳海關信用信息協(xié)同共享方式

2.上海海關：深入探索第三方采信，提高通關效率

上海是我國消費品進口量最大的關口，也是最早一批開始探索第三方采信的海關之一。2013年7月國務院給原質(zhì)檢總局(包含出入境檢驗檢疫)提出第三方采信工作的四條原則，即制定規(guī)則、認定資格、購買服務、責任自負。之后，商檢司(原檢驗司)開始了第三方采信的探索，并在司局內(nèi)部形成了《采信管理辦法》，目的是解決法定檢驗商品中檢測周期長(檢不快)、檢測結(jié)果誤差較大(檢不好)和自身不具備檢測能力(檢不了)的三類商品的質(zhì)量安全問題。

一方面，上海擁有實施第三方采信得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢：第一，進口商品的企業(yè)總部大多設在上海，上海地區(qū)國內(nèi)外品牌商較多；第二，上海擁有大量國際知名的檢測機構(gòu)，為第三方采信提供了良好的供給基礎和供給質(zhì)量。另一方面，商品生產(chǎn)的生命周期對于委托檢驗有著必然要求，這為海關實行第三方采信提供了現(xiàn)成的檢測報告。由于上海海關進口商品結(jié)構(gòu)向日用消費品傾斜，此類商品大多由代工廠進行生產(chǎn)和供應，基于品牌方的質(zhì)量控制要求，代工廠通常會在產(chǎn)品出廠時向品牌方提交產(chǎn)品的檢測報告。這個報告可能來源于工廠的自行出廠檢測，也有可能由權(quán)威第三方機構(gòu)(例如，SGS)出具。因此，海關所采信的第三方檢測報告并不會給企業(yè)造成額外的檢驗成本，僅僅是存量報告的價值體現(xiàn)。

上海海關對于第三方采信方式的探索與本文提出的“見證放行”不謀而合，上海海關所采信的“證”就包括企業(yè)合格保證和商品符合型評估。企業(yè)合格保證的來源是企業(yè)自己提交的自我聲明，保證其進口的商品符合中國法律法規(guī)和國家技術規(guī)范強制性要求，體現(xiàn)了企業(yè)的主體責任。商品符合性評估指的就是第三方機構(gòu)出具的檢測報告。

目前，進口機動車已經(jīng)完全實行了第三方采信監(jiān)管制度。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計，上海進口汽車總量約為45萬輛/年。在沒有實施第三方采信時，汽車在接受檢驗前無法離開海關。通過檢驗后，海關出具一張隨車檢驗單，汽車進口商需拿著檢驗單到公安部門辦理行駛證，這個過程是3至7天不等。由于機動車屬于3C(強制性產(chǎn)品認證)產(chǎn)品，擁有嚴格的檢測流程，因此，在實施第三方采信后上海海關核驗汽車商品時，見此商品的認證證書即可放行，不再進行額外的抽檢。據(jù)調(diào)查得知，制度實施后，進口汽車的安全風險基本不變，通關時間減少了約83%。

3.南京海關：積極實施兩段準入，降低制度性交易成本

“兩段準入”是一種通過信用信息綜合研判，對質(zhì)量安全風險較低的進口商品加快通關速度的檢驗監(jiān)管方式，指的是海關以進境貨物準予提離口岸海關監(jiān)管作業(yè)場所(場地)為界，分段實施“是否允許貨物入境”和“是否允許貨物進入國內(nèi)市場銷售或使用”兩類準入監(jiān)管的作業(yè)方式。具體流程見圖6所示。第一段監(jiān)管(允許貨物入境)主要是在進口商品申報數(shù)據(jù)準確核對以及信用信息研判結(jié)果為質(zhì)量安全風險較低的前提下，對是否存在夾帶毒品、有害生物、疫病疫情、竊聽載體等危害國家安全的情況進行技術性排查，檢查結(jié)果符合規(guī)定方可提離口岸。第二段監(jiān)管(允許貨物進入國內(nèi)市場銷售或使用)是指進口商品在第一段監(jiān)管中準予從口岸提離后，由企業(yè)自行運輸和存放，憑海關放行通知準予銷售或使用。進口商品運抵企業(yè)倉庫后，向海關申請辦理檢查手續(xù)，海關在規(guī)定時間內(nèi)，按照進口商品的風險等級、進口企業(yè)的分類情況，對進口商品實施現(xiàn)場直接檢驗，以及后續(xù)監(jiān)督管理(簡稱監(jiān)督檢驗)。

南京海關隸屬的昆山海關作為“兩段準入”信息化監(jiān)管的試點單位(11)，已實現(xiàn)全程電子化申請、自動

圖6 “兩段準入”的實現(xiàn)方式

化核批、卡口自動放行的通關模式，整體時長不超過10小時。以往企業(yè)進口時，貨物會停放在海關等待檢驗，雖然檢驗不收費，但是相關的倉儲成本會增加。并且，對于快銷品牌服裝和保質(zhì)期較短的食品而言，貨物在海關關區(qū)停留時間越長，后續(xù)商品的銷售損失越大。例如，張家港保稅港區(qū)內(nèi)的葡萄酒交易市場，常年存放產(chǎn)自法國、澳大利亞、阿根廷、智利、南非等數(shù)十個國家的近400多個品種的紅酒，由于室外檢查場地溫度較高，會對紅酒的品質(zhì)產(chǎn)生很大影響。張家港海關在確保嚴密監(jiān)管的前提下，采用了“兩段準入”的模式，在企業(yè)內(nèi)設“海關監(jiān)管區(qū)”，紅酒在通過現(xiàn)場查驗、安全衛(wèi)生環(huán)保項目檢測合格后，當日即可提離口岸，放入“海關監(jiān)管區(qū)”。由企業(yè)所在地的隸屬海關對其進行24小時監(jiān)控，并盡快實施檢驗，避免紅酒接觸高溫環(huán)境變質(zhì)。

五、結(jié)論

面對進口商品檢驗覆蓋面不全、國家安全和消費品質(zhì)量安全難以保障、檢驗監(jiān)管模式效率不高的現(xiàn)狀，本文提出的以信用為核心的進口商品質(zhì)量安全風險監(jiān)管模式是海關快速實現(xiàn)安全與管控效率雙提高的重要途徑。

本研究有以下邊際貢獻。首先，提出了進口商品質(zhì)量安全風險管控的理論模型。雖然其中的擔保、企業(yè)信用信息分級和以國家安全為主的出發(fā)點與已有研究發(fā)現(xiàn)一致(王菲易，2019；葛連成；2014；Jellis Vanhoeyveld，2019)，但本研究將這些分散的發(fā)現(xiàn)整合在同一個框架中。

其次，本研究所提出的進口商品質(zhì)量安全風險管控設計思路對海關實行信用監(jiān)管有重要啟發(fā)意義。第一，以往關于海關和進口商品的研究大多關注企業(yè)信用分級，對不同信用等級的企業(yè)采用不同的管理方式。雖然企業(yè)信用分級是一種提高政府效能的設計思路，但是這種思路對進口商品本身質(zhì)量安全的提升沒有明顯作用。第二，由于大量與進口商品相關的企業(yè)信用信息沒有被識別和統(tǒng)計，現(xiàn)有的企業(yè)分級方法的有效性值得商榷。相比之下，本研究采用的信用信息包含進口商品和進口企業(yè)兩方面，來自政府、市場和社會三方主體，是一種更加高效更加科學合理的設計思路。

本研究的發(fā)現(xiàn)也有重要的實踐價值。雖然在市場監(jiān)管領域，采用信用監(jiān)管已經(jīng)是大多數(shù)學者的共識，但是由于質(zhì)量安全風險管控理論的缺乏，信用監(jiān)管的推進較為緩慢。有的政府文件雖然提出了要采取信用監(jiān)管的方式，但是其中的要求和海關一線監(jiān)管實踐脫節(jié)。本研究構(gòu)建的理論模型能夠有效指導海關對進口商品質(zhì)量安全風險進行科學管控，幫助圍繞信用監(jiān)管的一攬子政策工具由概念走向?qū)嵺`，由零散走向完整。不同于以往實踐關注如何提高海關對進口商品質(zhì)量安全檢驗檢測的能力，本研究提出的基于信用信息大數(shù)據(jù)的新思路，在不增加海關業(yè)務部門工作壓力的前提下，大大降低了進口商品質(zhì)量安全風險，也節(jié)約了進口企業(yè)報關、通關成本，并壓縮了通關時間，提高了海關監(jiān)管效率。