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竣工決算審計(jì)是政府投資項(xiàng)目管理的最后一道關(guān)口，是項(xiàng)目全過程造價(jià)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是審計(jì)機(jī)關(guān)需要積極防控的重要審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

近年來，建設(shè)工程領(lǐng)域查處的很多重大腐敗案件，或與項(xiàng)目竣工決算管理混亂有著直接或間接的關(guān)系。參與政府投資項(xiàng)目建設(shè)的承包商為獲取更豐厚的經(jīng)濟(jì)利益，必然會(huì)在竣工決算環(huán)節(jié)動(dòng)起“歪腦筋”。

為此，審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施政府投資項(xiàng)目竣工決算審計(jì)必須準(zhǔn)確把握審計(jì)重點(diǎn)，通過提高審計(jì)質(zhì)量來防范和化解審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。筆者結(jié)合多年從事政府投資項(xiàng)目的審計(jì)實(shí)踐，來談?wù)効⒐Q算審計(jì)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。

一、貫徹落實(shí)基本建設(shè)管理法規(guī)和重大政策措施情況

基本建設(shè)項(xiàng)目具有涉及面廣、投資體量大、建設(shè)工期長等特點(diǎn)，因此建設(shè)項(xiàng)目管理一直是重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，涉及很多的法律法規(guī)和政策措施。

審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：

一是參建單位執(zhí)行基本建設(shè)管理法律法規(guī)的情況。主要審查參建單位是否嚴(yán)格執(zhí)行《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《政府投資條例》、《保障農(nóng)民工工資支付條例》和《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》等基本建設(shè)管理方面的法律法規(guī)。

二是參建單位貫徹落實(shí)工程建設(shè)領(lǐng)域重大政策措施的情況。主要審查參建單位是否落實(shí)項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、合同管理制、工程監(jiān)理制和項(xiàng)目公示制等管理制度，是否落實(shí)農(nóng)民工實(shí)名制管理和農(nóng)民工工資專用賬戶管理制度；是否積極推行施工過程結(jié)算制度。

三是參建單位落實(shí)生態(tài)環(huán)保等政策措施的情況。主要審查參建單位是否認(rèn)真落實(shí)生態(tài)環(huán)保、水土保持和文物保護(hù)等政策，施工現(xiàn)場(chǎng)是否落實(shí)空氣、水土、文物、安全保護(hù)和噪聲污染防治等措施。

二、基本建設(shè)程序和項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施情況

建設(shè)單位是履行建設(shè)程序和項(xiàng)目規(guī)劃落實(shí)落地的實(shí)施主體，承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目法定的管理職責(zé)。

審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：

一是建設(shè)單位履行建設(shè)程序的情況。主要審查建設(shè)單位是否認(rèn)真履行基本建設(shè)程序，是否取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和施工許可證等審批手續(xù)后開工建設(shè)。

二是建設(shè)單位履行投資決策程序的情況。主要審查項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)報(bào)告、技術(shù)施工圖設(shè)計(jì)文件和工程勘察文件等，其編制深度是否滿足工程建設(shè)需要；工程咨詢服務(wù)單位資質(zhì)等級(jí)是否符合項(xiàng)目建設(shè)要求；咨詢?cè)O(shè)計(jì)成果是否具有真實(shí)性、科學(xué)性、完整性；投資決策審批程序是否合法合規(guī)。

三是項(xiàng)目規(guī)劃方案實(shí)施情況。主要審查項(xiàng)目總體規(guī)劃方案和年度投資計(jì)劃編制是否合理可行，是否按規(guī)劃方案組織實(shí)施等。

三、項(xiàng)目資金管理和使用情況

一般來說，建設(shè)項(xiàng)目資金體量很大，屬資金密集型產(chǎn)業(yè)。

審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：

一是項(xiàng)目資金籌集情況。主要審查項(xiàng)目資金來源是否合法合規(guī)，有無增加或變相增加地方政府債務(wù)的問題；年度投資計(jì)劃資金來源是否落實(shí)；項(xiàng)目融資方案是否經(jīng)有權(quán)部門批準(zhǔn)；資金籌集成本是否經(jīng)濟(jì)合理。

二是項(xiàng)目資金管理使用情況。主要審查建設(shè)單位管理使用項(xiàng)目資金情況，并對(duì)直接有關(guān)的勘察設(shè)計(jì)、施工、供貨等單位取得項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性進(jìn)行延伸調(diào)查。

三是對(duì)承包商項(xiàng)目施工成本的真實(shí)性、合法性情況進(jìn)行延伸審計(jì)調(diào)查。主要審查項(xiàng)目施工成本核算是否真實(shí)、合法，審查承包商有無通過其實(shí)際控制的勞務(wù)分包、建筑材料供應(yīng)和設(shè)備租賃等關(guān)聯(lián)企業(yè)，采取虛開增值稅發(fā)票、虛列施工成本等手段，套取、騙取項(xiàng)目資金或偷逃稅款等問題。

四是承包商項(xiàng)目資金管理和合同管理情況。主要審查承包商往來資金流動(dòng)是否正常；勞務(wù)分包合同、設(shè)備租賃和材料采購合同是否真實(shí)；主要材料出庫入庫手續(xù)是否真實(shí)和規(guī)范等。

四、項(xiàng)目招標(biāo)采購程序履行情況

建設(shè)工程、主要材料物資和其他工程服務(wù)的招標(biāo)采購工作，是項(xiàng)目管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：

一是招標(biāo)人規(guī)避招投標(biāo)程序的情況。主要審查招標(biāo)人是否將依法必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目和主要材料物資，通過化整為零等方式規(guī)避招標(biāo)；是否將依法應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)而采用邀請(qǐng)招標(biāo)，或采用其他非招標(biāo)方式采購；利用“可以不招標(biāo)”的法定條款，通過“打擦邊球”的方式規(guī)避招標(biāo)。

二是招標(biāo)人干預(yù)或操縱招投標(biāo)的情況。主要審查招標(biāo)人在開標(biāo)前是否將潛在投標(biāo)人名稱、數(shù)量或投標(biāo)文件等信息泄露給其他投標(biāo)人；招標(biāo)人是否直接或間接向投標(biāo)人泄露有關(guān)信息；招標(biāo)人是否明示或暗示投標(biāo)人壓低或抬高投標(biāo)報(bào)價(jià)，以及為特定投標(biāo)人中標(biāo)提供方便；招標(biāo)人是否向評(píng)委明示或暗示其傾向或排斥特定投標(biāo)人的意向。

三是投標(biāo)人串通投標(biāo)的情況。當(dāng)前，由于實(shí)行電子評(píng)標(biāo)方式，原來簡(jiǎn)單的、粗暴的串通投標(biāo)手法已不多見，串通投標(biāo)行為更隱蔽、更復(fù)雜。主要審查投標(biāo)人是否有以下串通投標(biāo)行為：投標(biāo)人之間協(xié)商投標(biāo)報(bào)價(jià)等投標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容；投標(biāo)人之間通過“輪流坐莊”方式約定中標(biāo)人，或相互約定“出場(chǎng)費(fèi)”；為逃避監(jiān)管相互“墊付”投標(biāo)保證金和其他投標(biāo)費(fèi)用；投標(biāo)人之間約定部分投標(biāo)人放棄投標(biāo)或中標(biāo)；投標(biāo)人之間為謀取中標(biāo)或排斥特定投標(biāo)人而采取的其他聯(lián)合行動(dòng)。

四是投標(biāo)人弄虛作假騙取中標(biāo)的情況。主要審查投標(biāo)人是否允許他人以自己名義投標(biāo)，或借用施工資質(zhì)投標(biāo)；投標(biāo)人是否使用偽造、變?cè)斓馁Y質(zhì)證件；投標(biāo)人是否提供虛假的財(cái)務(wù)狀況或經(jīng)營業(yè)績；投標(biāo)人是否提供虛假的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或主要技術(shù)人員的簡(jiǎn)歷、勞動(dòng)關(guān)系證明、社保證明、信用狀況；投標(biāo)人是否有其他弄虛作假等行為。

五、建設(shè)工程合同管理和工程質(zhì)量情況

建設(shè)工程合同管理和質(zhì)量管理，從某種程度上來說，決定著項(xiàng)目建設(shè)的成敗。

審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：

一是建設(shè)工程合同管理的情況。主要審查建設(shè)工程合同簽訂程序是否合法合規(guī)；發(fā)承包雙方是否按招投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容簽訂施工合同；合同主要條款是否合法、完整，工程價(jià)款結(jié)算原則是否明確具體。

二是建設(shè)工程合同履行情況。主要審查參建單位是否認(rèn)真履行合同義務(wù)，責(zé)權(quán)利是否相匹配，有無合同簽訂和工程實(shí)施“兩張皮”的問題。

三是承包商轉(zhuǎn)包工程或違法分包工程的情況。主要審查承包商是否將其承包的全部工程轉(zhuǎn)讓給其他單位（包括母公司承接建筑工程后將所承接工程交由具有獨(dú)立法人資格子公司施工的情形）或個(gè)人施工；承包商是否將其承包的全部工程支解后以分包的名義轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人施工；聯(lián)合體承包商是否在聯(lián)合體分工協(xié)議中約定或在項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施過程中，聯(lián)合體一方不進(jìn)行施工也未對(duì)施工活動(dòng)進(jìn)行組織管理，并且向其他聯(lián)合單位收取管理費(fèi)或者其他費(fèi)用；施工總承包商或?qū)I(yè)承包商是否將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的單位；施工總承包商是否將施工總承包合同范圍內(nèi)工程主體結(jié)構(gòu)的施工分包給其他單位；專業(yè)分包商是否將其承包的專業(yè)工程中非勞務(wù)作業(yè)部分再分包；專業(yè)作業(yè)承包商是否將其承包的勞務(wù)再分包。

四是建設(shè)工程質(zhì)量管理的情況。主要審查建設(shè)單位是否落實(shí)工程質(zhì)量首要責(zé)任和勘察、設(shè)計(jì)、檢測(cè)、施工單位的主體責(zé)任，是否督促監(jiān)理、檢測(cè)單位加強(qiáng)施工質(zhì)量管理；是否存在盲目趕工期、搶進(jìn)度，降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等問題。

六、工程造價(jià)管理、投資控制和績效情況

建設(shè)項(xiàng)目的投資績效管理，是項(xiàng)目管理的難點(diǎn)，其工程造價(jià)管理涉及項(xiàng)目建設(shè)的全過程。

審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：

一是建設(shè)單位工程造價(jià)管理情況。主要審查建設(shè)單位是否建立健全工程造價(jià)管理內(nèi)部控制制度，是否根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)需要設(shè)置造價(jià)管理機(jī)構(gòu)并配備造價(jià)管理人員；竣工決（結(jié)）算造價(jià)是否經(jīng)過審核和審批。

二是建設(shè)單位投資控制情況。主要審查建設(shè)單位是否建立健全投資控制機(jī)制，工程價(jià)款結(jié)算程序是否規(guī)范，工程變更申報(bào)審批程序是否合規(guī)；工程造價(jià)咨詢單位是否規(guī)范執(zhí)業(yè)，造價(jià)咨詢成果是否真實(shí)合法。

三是建設(shè)項(xiàng)目投資績效情況。主要審查建設(shè)項(xiàng)目投資績效考核指標(biāo)是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)參數(shù)是否正確、可靠等。

七、建設(shè)土地利用和征地拆遷補(bǔ)償情況

建設(shè)單位依法取得國有建設(shè)用地，是建設(shè)項(xiàng)目開工的必要條件之一。

審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：

一是建設(shè)項(xiàng)目土地利用情況。主要審查建設(shè)項(xiàng)目選址是否科學(xué)、合理；建設(shè)用地是否符合國土空間規(guī)劃和土地用途管制要求；建設(shè)項(xiàng)目是否節(jié)約集約利用土地，有無擅自改變土地用途、擅自超越建設(shè)用地規(guī)劃紅線進(jìn)行施工、擅自調(diào)整“容積率”等問題。

二是項(xiàng)目征地拆遷情況。審查建設(shè)單位征地拆遷工作是否落實(shí)到位；是否存在不具備相應(yīng)建設(shè)條件強(qiáng)行拆遷或違法建設(shè)；征地拆遷補(bǔ)償資金是否及時(shí)、足額撥付給征遷實(shí)施單位；被征遷對(duì)象是否得到妥善安置；征地拆遷補(bǔ)償資金管理使用是否規(guī)范，有關(guān)單位或個(gè)人有無利用虛假征地拆遷實(shí)物調(diào)查表、虛假征地補(bǔ)償協(xié)議或虛假資產(chǎn)評(píng)估等資料，套取騙取征地拆遷補(bǔ)償資金等。

八、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目特許經(jīng)營活動(dòng)情況

近年來，隨著投融資體制改革的推進(jìn)，很多基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目采取BOT、BT或TOT等建設(shè)模式，為此涉及特許經(jīng)營的問題。

審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：

一是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目特許經(jīng)營可行性評(píng)估情況。主要審查項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是否委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)，開展特許經(jīng)營可行性評(píng)估并完善特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案；有關(guān)行政主管部門是否認(rèn)真審查和批復(fù)。

二是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議簽訂和履行情況。主要審查項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是否與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議；特許經(jīng)營協(xié)議是否規(guī)范；特許經(jīng)營協(xié)議各方當(dāng)事人是否遵循誠實(shí)信用原則，是否按照約定全面履行義務(wù)。

三是實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況監(jiān)測(cè)分析情況。主要審查項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是否根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議定期對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析，并會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，按照協(xié)議約定價(jià)格或建立財(cái)政補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制，保障所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)效等。