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一、涉俄制裁風險

1.案例

2024年4月11日，美國商務部產業(yè)安全局（Bureau of Industry and Security，“BIS”）將中國某內陸省份企業(yè)列入實體清單[1]，指控該企業(yè)通過采購、開發(fā)和擴散俄羅斯無人駕駛飛行器（UAV）支持俄羅斯軍事活動。根據(jù)《出口管理條例》（Export Administration Regulations，“EAR”），該企業(yè)被BIS確定為俄羅斯或白羅斯的“軍事最終用戶”，此外，通過附加“腳注3”標簽，明確指出該企業(yè)將受到外國直接產品（Foreign Direct Product，“FDP”）規(guī)則[2]的約束，因此，除食品和藥品外，該企業(yè)購買所有受EAR管制的物品都必須獲得許可證。

從上述案例可見，中國企業(yè)在涉俄交易中受限于美國多項涉俄制裁手段，合規(guī)風險不容忽視，下面我們將詳細介紹美國對俄羅斯的制裁措施。

2.1多家中國企業(yè)被加入SDN清單

2024年6月12日，美國財政部海外資產控制辦公室（the U.S. Department of the Treasury’s Office of Foreign Assets Control，“OFAC”）將300多家實體和個人列入“特別指定國民和被凍結人士清單”（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，“SDN清單”）[3]，這些中國企業(yè)被列入SDN清單的原因主要包括：

（1）直接向被美國制裁的俄羅斯公司供應物項，包括HS編碼物項、無人機零部件、集成電路、電子產品、半導體生產設備、航空設備等；

（2）協(xié)助被美國制裁的俄羅斯公司獲取原產于美國境外的物項，包括機床、集成電路、液化天然氣產品等；

（3）作為殼公司、貿易公司，開展針對美國對俄制裁的規(guī)避行為；

（4）為俄羅斯國防工業(yè)、軍事工業(yè)提供技術和設備等。

風險提示：中國企業(yè)應特別關注兩項關鍵性的總統(tǒng)行政令：第14024號與第14114號。這兩項行政令均具備明確的次級制裁效力。據(jù)此，即便中國企業(yè)與沒有任何美國連接點，一旦涉嫌從事上述行政令所規(guī)定的可制裁行為，美國財政部與國務院有權認定該企業(yè)為俄羅斯受制裁行業(yè)或實體提供了實質性支持，從而可能將其納入SDN清單，并施加相應的制裁措施。

2.2《禁止特定信息技術和軟件服務裁定》發(fā)布

2024年6月，OFAC發(fā)布了《禁止特定特定信息技術和軟件服務裁定》（Prohibition on Certain Information Technology and Software Services，“裁定”）禁止在未經許可授權的情況下，向位于俄羅斯的任何人出口、再出口、銷售或供應IT咨詢和設計服務或相關軟件的IT支持服務、云服務。裁定進一步限制了俄羅斯獲取關鍵信息技術和軟件的能力，并對提供相關服務的企業(yè)提出了更高的合規(guī)要求。

風險提示：盡管第14071號行政令與第14024號行政令在性質上有所區(qū)別，并不直接具有次級制裁的效力，然而，根據(jù)OFAC發(fā)布的第1188號常見問題解答，任何間接向俄羅斯境內實體提供信息技術和軟件服務的行為，若存在美國連接點，均可能受到第14071號行政令的約束[4]。

2.3《關于俄羅斯制裁風險的外國銀行合規(guī)建議》發(fā)布

OFAC針對向俄羅斯軍事工業(yè)基地提供服務，或參與俄羅斯軍事工業(yè)基地相關重大交易的外國金融機構發(fā)布了《關于俄羅斯制裁風險的外國銀行合規(guī)建議》，為外國金融機構提供識別制裁風險和實施控制措施的指導[5]。

風險提示：

該建議強調了外國金融機構在與俄羅斯軍工產業(yè)相關的交易中應格外謹慎，并詳細列舉了可能導致制裁風險的活動，包括：

（1）為根據(jù)第14024號行政令被制裁的任何個人和實體（包括根據(jù)第14024號行政令被制裁的俄羅斯金融機構）維護賬戶、轉移資金或提供其他金融服務（如支付、貿易融資、保險），除非為存在許可例外或授權的交易（主要為供應農產品、農業(yè)設備、藥品、醫(yī)療設備等的交易）；

（2）在俄羅斯境內或境外為任何以其他方式支持俄羅斯軍工基礎（包括在指定行業(yè)開展業(yè)務的個人和實體）的個人和實體開設賬戶、轉移資金或提供其他金融服務（如支付、貿易融資、保險）；

（3）直接或間接為向俄羅斯銷售、供應或轉讓某些特定物項，將這些特定物項運往俄羅斯的進口商或公司提供便利；

（4）幫助公司或個人逃避美國對俄羅斯軍工基礎的制裁，包括：提出建立替代或不透明的支付機制；更改或刪除付款字段中的客戶名稱或其他相關信息；混淆付款的真實目的或交易各方；以其他方式采取措施隱藏交易目的。

對于已經實施了有效合規(guī)計劃的外國金融機構，其面臨的主要風險可能源自為繼續(xù)參與涉及俄羅斯重大交易活動的金融機構——即被界定為“高風險外國金融機構”——提供代理銀行服務。在此方面，相關指引特別提供了一個關于高風險外國金融機構的示例：一家與俄羅斯有著密切貿易往來的小規(guī)模銀行，其在進出口及微電子行業(yè)擁有大量持續(xù)與俄羅斯進行業(yè)務往來的客戶群體。該銀行與若干位于SDN清單上的俄羅斯銀行維持業(yè)務聯(lián)系，并利用本國貨幣與俄羅斯進行貿易活動。通過該銀行的外國代理銀行關系所進行的活動揭示了其與俄羅斯的多次聯(lián)系，包括利用空殼公司開展活動、來自高風險地區(qū)無明確商業(yè)目的的轉賬。

3.1打擊空殼公司

本次新規(guī)中，BIS在實體清單中新增了地址信息，意味著只要向位于上述地址的實體出口物項，均需取得出口許可證，而無論位于該地址的實體是否被列入實體清單。此舉旨在打擊利用多次變換名稱的空殼公司進行國際轉運規(guī)避美國出口管制的問題。

風險提示：

BIS近期在執(zhí)行出口管制政策方面采取了一項創(chuàng)新性措施：首次將特定地址而非單一實體列入實體清單。這一策略的調整反映了BIS在近兩年內針對涉及俄羅斯及其他受禁運地區(qū)轉運管制物項的空殼公司進行調查和打擊的經驗總結，因為空殼公司通常缺乏非現(xiàn)金資產、員工、固定地址等要素，易于解散并重新組織以規(guī)避美國的制裁。

此外，BIS依據(jù)EAR的規(guī)定，對風險交易進行個別通知，持續(xù)強化對轉運行為的監(jiān)管。例如，在今年2月，BIS通過個別通知的方式，向部分企業(yè)傳達了涉俄高風險轉運清單，該清單包含了600余家被認定存在涉俄轉運行為的公司，其中500余家位于中國。這表明BIS在實際調查中具備穿透交易、識別原始發(fā)貨人的能力。因此，對于中國企業(yè)，特別是電子產品分銷商，在進行最終用戶和最終用途的核查時，應避免流于形式。同時，建議不要通過設立空殼公司等手段規(guī)避出口管制和制裁監(jiān)管。

3.2新增限制民用軟件出口

BIS新增了對俄羅斯、白俄羅斯特定民用軟件的出口限制措施，規(guī)定向俄羅斯出口、再出口或轉讓受到EAR管轄的特定軟件需要申請許可證。這些軟件范圍包括：企業(yè)資源規(guī)劃（ERP）、客戶關系管理（CRM）、商務智能（BI）、供應鏈管理（SCM）、企業(yè)數(shù)據(jù)倉庫（EDW）、計算機化維護管理系統(tǒng)（CMMS）、項目管理軟件、產品生命周期管理（PLM）、建筑信息建模（BIM）、計算機輔助設計（CAD）、計算機輔助制造（CAM）以及按訂單設計（ETO）等軟件。

值得一提的是，美國財政部在2022年5月8日便已將俄羅斯的會計、信托、公司設立服務及管理咨詢行業(yè)納入行業(yè)制裁范圍，而本次又全面限制美國人直接或間接向俄羅斯提供特定信息技術和軟件服務，BIS與OFAC在對外制裁領域的配合力度可見一斑。

3.3縮小CCD許可例外范圍

BIS縮小了對俄羅斯、白俄羅斯出口可適用消費類通信設備許可例外（CCD許可例外）的產品范圍，意在進一步限制對俄羅斯的民用電子通訊設備的銷售。

在本次修訂規(guī)則生效之前，根據(jù)EAR，針對俄羅斯個人消費者用戶出口或再出口的民用商品，如計算機、移動電話、電視、攝像機、錄音設備、顯示器、打印機、硬盤、路由器、存儲設備、電池等17類消費通信設備及軟件，均可享受CCD許可例外。換言之，出口商若滿足EAR規(guī)定的特定實質性和程序性條件，則可免除對俄羅斯出口相關消費類通信設備和軟件的許可證要求。實質性條件包括：（1）出口對象僅限于零售商和分銷商；（2）出口商進行了盡職調查，以確保分銷商將產品最終銷售給個人消費者。程序性條件則包括遵守EAR關于記錄保存的規(guī)定等。

然而，根據(jù)本次新規(guī)，以下產品類別出口至俄羅斯及白俄羅斯將不再適用CCD許可例外，包括但不限于：消費型磁盤驅動器和固態(tài)存儲設備、圖形處理器和圖形協(xié)處理器、調制解調器、網(wǎng)絡接口卡、路由器、交換機、無線網(wǎng)絡接入點及其相關硬件的驅動程序和通信連接軟件、網(wǎng)絡接入控制器和通信信道控制器、內存設備、數(shù)字相機和存儲卡、電視和無線電接收器、機頂盒、視頻解碼器、天線、錄音設備，以及上述設備的電池、充電器、便攜箱和配件。

3.4更新實體清單

BIS在實體清單中新增了四家中國實體，規(guī)定向上述實體出口任何受EAR管轄的物項均需向BIS申請許可，且BIS將采取“推定拒絕”的許可審查政策。這些實體被列入實體清單的原因主要包括：采購原產自美國的無人機部件，用于開發(fā)和生產在俄烏戰(zhàn)爭中使用的無人機；采購包括無人機在內的美國原產物項，供中國軍事實體使用，并且參與向俄羅斯運送管制物項的活動。

風險提示：BIS對三家特定實體實施了額外的合規(guī)要求，通過附加“腳注3”標簽，明確指出這些實體將受到針對俄羅斯及白俄羅斯軍事最終用戶的FDP規(guī)則的約束。此舉表明BIS在本次執(zhí)法行動中，特別聚焦于無人機領域的采購行為，尤其是在俄羅斯境內從事無人機制造、銷售以及供應鏈各環(huán)節(jié)的企業(yè)，該等企業(yè)現(xiàn)已被認定為面臨較高合規(guī)風險的群體。

自俄烏緊張局勢激化以來，美國對俄羅斯金融體系施加了一系列制裁措施，旨在削弱其國際支付能力。具體而言，美國通過排除多家俄羅斯銀行進入SWIFT系統(tǒng)、對俄羅斯中央銀行實施制裁、禁止美元紙幣流向俄羅斯境內以及對俄羅斯使用數(shù)字加密貨幣進行跨境交易施加限制等舉措，顯著打擊了俄羅斯的跨境支付能力。

在上述制裁措施中，針對俄羅斯跨境支付體系的制裁尤為關鍵[6]。美國在執(zhí)行對俄跨境支付制裁方面擁有兩大優(yōu)勢：首先，美國對美元跨境支付系統(tǒng)擁有全面控制權，而俄羅斯在跨境貿易中對美元具有一定程度的依賴性；其次，俄羅斯在跨境金融報文傳遞方面高度依賴SWIFT系統(tǒng)，而該系統(tǒng)實際上受到美國的控制。這些因素共同構成了美國對俄羅斯金融體系施加壓力的基礎，并在一定程度上限制了俄羅斯的國際金融活動能力。

4.1美國的傳統(tǒng)制裁措施

（1）信息傳輸層面的制裁：美國通過與歐盟的合作，促成了將若干俄羅斯銀行從SWIFT系統(tǒng)中排除的決策。此舉旨在切斷俄羅斯與全球金融網(wǎng)絡的聯(lián)系，限制其進行國際交易的能力。

（2）資金轉移層面的限制：美國對美元跨境支付系統(tǒng)施加了限制，禁止其為受到制裁的俄羅斯實體提供服務。此外，制裁俄羅斯央行。俄羅斯的跨境支付系統(tǒng)主要分為兩個部分：盧布跨境支付體系，這是俄羅斯為規(guī)避國際制裁而建立的支付機制，主要由俄羅斯央行負責開發(fā)和管理；非盧布跨境支付體系，該體系主要依賴美元和歐元的跨境支付基礎設施，因此易受美國和歐盟政策的影響。

4.2美國的非傳統(tǒng)制裁措施

（1）紙幣供應的限制：2022年3月11日，美國總統(tǒng)拜登簽署了第14068號行政令，該令規(guī)定禁止從美國境內或由美國人士（無論身處何地）向俄羅斯聯(lián)邦政府或其境內的任何個人出口、再出口、銷售或供應美元計價的實物紙幣。此項措施意在削弱俄羅斯通過紙幣進行跨境支付，尤其是在規(guī)避制裁方面的能力。

（2）數(shù)字加密貨幣交易服務的禁止：鑒于數(shù)字加密貨幣的匿名性和去中心化特性，可能被用于規(guī)避制裁的資金流動，美國進一步禁止美國人士，包括虛擬貨幣交易所、虛擬錢包服務提供商及其他金融服務商，向俄羅斯提供任何形式的虛擬貨幣交易服務。

4.3俄羅斯的應對措施

（1）建立獨立的金融報文系統(tǒng)：俄羅斯創(chuàng)建了新的金融報文系統(tǒng)——俄羅斯銀行金融信息系統(tǒng)（SPFS系統(tǒng)），旨在減少對SWIFT系統(tǒng)的依賴。盡管SPFS系統(tǒng)在效率和覆蓋范圍上尚不能與SWIFT系統(tǒng)相提并論，但這標志著俄羅斯在金融獨立性方面邁出了一步。

（2）實施盧布結算令：2022年3月31日，俄羅斯總統(tǒng)普京頒布了“盧布結算令”，要求“不友好國家”在購買俄羅斯天然氣時必須使用盧布進行結算。此舉不僅是為了促使歐洲國家以盧布進行結算，也是為了建立一個不依賴于俄羅斯央行的跨境支付系統(tǒng)。為了確保天然氣供應合同的執(zhí)行，許多歐洲企業(yè)在俄氣銀行開設了歐元和盧布賬戶，也為俄羅斯建立不依賴俄羅斯央行的簡易跨境支付系統(tǒng)提供了契機。

風險提示：中國企業(yè)和機構在與俄羅斯進行金融交易時，也面臨著美國金融制裁的次級風險。美國已將200多家俄羅斯銀行列入特別指定國民（SDN）清單，中國企業(yè)若通過這些受制裁的銀行獲取金融服務，可能會面臨美國的次級制裁。此外，美國在2023年12月針對非美國金融機構發(fā)布了制裁措施，中國金融機構若涉及俄羅斯軍工基礎業(yè)務，或為SDN清單上的實體提供服務，也可能受到美國的制裁。

1.1盡職調查在交易合規(guī)性中的關鍵作用

（1）供應鏈與業(yè)務風險評估：建議企業(yè)綜合考量現(xiàn)有供應鏈和業(yè)務狀況，系統(tǒng)性地梳理和評估潛在的合規(guī)風險。對于可能涉及美國法域連接點的交易，必須盡早識別并采取措施，以避免觸發(fā)一級制裁，從而降低企業(yè)面臨的行政或刑事責任風險。

（2）次級制裁的考量：即便交易表面上與美國無直接聯(lián)系，企業(yè)也需根據(jù)第14024號和第14114號行政令等法規(guī)，評估交易是否存在次級制裁的政策風險，并分析這些風險對企業(yè)其他業(yè)務線的潛在影響。

（3）交易標的合規(guī)性審查：建議企業(yè)審查涉俄業(yè)務的交易標的，確認其是否受EAR的管制。這包括美國原產產品、含受控美國成分的非美國制造產品，以及在生產過程中使用了特定美國軟件或技術的產品。同時，對于非美國管制產品，也建議檢查其是否在BIS清單和OFAC的高風險物項清單上。

（4）交易相關方的合規(guī)性篩查：建議企業(yè)對交易相關方進行全面篩查，包括合同方、最終用戶、付款方、銀行和物流方等，以確認其是否在任何制裁清單上，或與清單上的實體有關聯(lián)。企業(yè)可利用OFAC提供的搜索網(wǎng)站[7]對潛在交易對象進行查詢，以確認其是否處于制裁清單內，并據(jù)此采取相應的風險防范措施。此外，企業(yè)在篩查交易對象時，應特別注意50%規(guī)則（具體計算規(guī)則詳見【國楓觀察 | 中企在涉俄交易中面對美國制裁的風險及應對（上）】），即如果SDN清單上的實體持有另一實體50%以上的股權，則后者也會被視為SDN實體。最后，對于業(yè)務領域涉及敏感問題，如特定國家和地區(qū)，或可能涉及非法藥物販運、大規(guī)模殺傷性武器等制裁項目的交易對象，建議企業(yè)聘請專業(yè)律師進行OFAC風險的專業(yè)評估。

1.2強化合規(guī)管理體系以提升企業(yè)治理

企業(yè)應致力于構建和完善出口管制與制裁合規(guī)管理體系，將合規(guī)性考量融入企業(yè)日常運營的每一個環(huán)節(jié)，以此作為降低合規(guī)風險的關鍵策略。建議存在相關風險的企業(yè)遵循美國執(zhí)法機構發(fā)布的合規(guī)指導，采納以下關鍵措施：

（1）制定并執(zhí)行制裁合規(guī)計劃：OFAC建議受到美國管轄的主體，以及與美國、美國人開展交易或者使用美國產品或服務的外國實體，制定、實施及定期更新其內部的制裁合規(guī)體系（sanctions compliance program，“SCP”）[8]，每個SCP體系應當至少包含以下五個必要合規(guī)要素：管理層承諾、?險評估、內部控制、測試和審計和培訓。

（2）建立內部控制機制：設立嚴格的內部控制措施，以監(jiān)管資金流和物流，確保交易的透明度，防止通過復雜交易結構隱藏涉及受制裁實體的交易行為。

（3）收集與交易相關方信息：搜集交易各方的詳盡信息，包括但不限于個人身份、聯(lián)系方式、國籍、公司注冊與運營地等，并利用這些信息進行合規(guī)性篩查，根據(jù)風險評估結果不斷更新相關信息。

（4）開展合規(guī)培訓：對員工進行定期的合規(guī)培訓，提升其對潛在違規(guī)行為的識別能力，并確保存在一個暢通的內部報告機制。

（5）迅速響應合規(guī)問題：一旦發(fā)現(xiàn)合規(guī)問題，立即采取有效的整改措施。

（6）并購中的合規(guī)風險管理：在并購交易中，應識別并采取相應措施以減輕制裁和出口管制的合規(guī)風險，特別是在企業(yè)快速擴張或整合不同信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫時。

對于中國金融機構而言，OFAC建議將基于風險的控制措施整合入內部合規(guī)體系，并特別關注“red flag”情況，將合規(guī)資源集中投入到風險較高的領域。推薦的合規(guī)實踐包括：

（1）針對性培訓：對關鍵崗位員工進行制裁風險和“red flag”的培訓，特別是那些可能被客戶咨詢如何規(guī)避制裁的員工。

（2）風險上報機制：確保任何發(fā)現(xiàn)的風險或問題能夠迅速上報至適當?shù)墓芾韺蛹墶?/p>

（3）與代理行的溝通：與美國及其他代理行就盡職調查和信息要求進行明確且頻繁的溝通。

（4）整合FinCEN和OFAC的信息：在反洗錢風險控制體系中整合FinCEN和OFAC的制裁規(guī)避警示和建議，特別注意那些與新成立或可疑的俄羅斯公司有業(yè)務往來的客戶、使用非典型支付方法的客戶。

2.1嚴格審查業(yè)務操作以防范規(guī)避制裁行為

在國際交易實踐中，眾多企業(yè)因采取規(guī)避手段參與對俄交易而遭到黑名單制裁。中國企業(yè)在未充分警覺的情況下，也可能因客戶的規(guī)避行為而無意中卷入高風險業(yè)務。常見的規(guī)避手段包括但不限于：

（1）掩蓋交易方：通過使用與黑名單實體相似的名稱或共享地址，故意混淆交易方的真實身份。

（2）隱匿貨物目的地：通過特定國家或地區(qū)如阿聯(lián)酋、土耳其進行轉運，并由無關聯(lián)的第三方國家實體完成付款，以此掩蓋交易的最終目的地。

（3）隱瞞最終用戶或實際用途：將物流或貿易公司錯誤地標注為最終用戶，從而掩飾交易的實際用途。

2.2交易文件中的合規(guī)條款設計

在起草交易文件時，針對制裁合規(guī)性，需精心設計相關條款以適應不同交易的性質，從而有效降低潛在的合規(guī)風險：

（1）陳述和保證：交易文件應包含對交易對方或標的資產狀態(tài)的詳盡陳述和保證，確保其在協(xié)議簽署及交易交割日期的真實性、準確性和完整性。這應涵蓋確認交易方未受任何制裁或調查，且據(jù)其知曉不存在任何相關風險，同時需針對交易具體情況進一步明確風險因素。

（2）持續(xù)合規(guī)的交割后承諾：交易文件應規(guī)定交易對方在交割完成后，須持續(xù)遵守適用法律法規(guī)，避免從事任何可能招致制裁的行為。這包括但不限于禁止將商品轉售給受制裁實體或將交易收益用于相關監(jiān)管機構所限制的領域，如軍事用途等。

（3）違約救濟條款：若交易對方違反其在交易文件中的陳述、保證或承諾，應設立明確的救濟機制。守約方應有權根據(jù)合同約定，要求違約方進行經濟賠償，包括但不限于實際損失、違約金或罰息。此外，守約方亦可根據(jù)合同條款解除交易或要求恢復原狀。

3.1制定應急與備選計劃

企業(yè)必須制定詳盡的應急計劃和備選策略，以應對潛在的制裁重啟情況。重要的是要認識到，制裁的解除并不等同于永久性的解決方案，企業(yè)需為可能的制裁重啟做好充分準備。

3.2針對SDN清單列入的救濟與應對機制

（1）企業(yè)架構重組：根據(jù)OFAC官方指南，若企業(yè)剝離其在某一實體中的股權至50%以下，可能不再被視為SDN清單上的主體。然而，這一過程存在以下嚴格要求，包括但不限于a) 境外交易。股權剝離必須在美國境外完成，且不得涉及任何美國人士或資產。b) 持續(xù)監(jiān)管風險。即使完成股權剝離，相關實體仍可能受到OFAC的監(jiān)管關注，并存在未來再次被列入清單或受到制裁的風險。c) 交易真實性。OFAC要求股權剝離交易必須真實有效，嚴禁進行虛假交易以規(guī)避制裁。

（2）申請從SDN清單中移除：在滿足一定條件時，企業(yè)可以向OFAC申請從SDN清單中移除，但通常需滿足以下情形之一：a) 錯誤列入。若企業(yè)被錯誤地列入SDN清單，應向OFAC提供充分證據(jù)，證明其并非制裁的預定目標，且其列入是基于法律上或事實上的錯誤。b) 情勢變更。若企業(yè)環(huán)境發(fā)生改變，導致之前被制裁的原因不復存在，企業(yè)需承認最初被制裁的依據(jù)，并展示其已采取的改正措施，如企業(yè)架構重組等。

（3）申請OFAC特定交易許可：企業(yè)可向OFAC申請通用或特別許可，以進行特定交易。

腳注