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案情介紹

XX市行政事業(yè)單位采購辦公用紙，其主要文件包括：《辦公用紙采購招標(biāo)項目介紹》、《辦公用紙定點(diǎn)采購的請示》、《辦公用紙價格體系簡述》、《目前市場上辦公用紙存在的主要質(zhì)量問題分析》、《招標(biāo)公告》、《政府采購評標(biāo)文件》、《辦公用紙定點(diǎn)采購招標(biāo)修改》、《辦公用紙采購招標(biāo)評分表》、《評標(biāo)報告》、《中標(biāo)通知書》、《關(guān)于行政事業(yè)單位辦公用紙實(shí)行定點(diǎn)采購的通知》等，現(xiàn)擇要介紹其主要文件的內(nèi)容。[1]

一、《招標(biāo)項目介紹》摘要

XX市政府采購中心在決定對市級行政事業(yè)單位辦公用紙進(jìn)行招標(biāo)采購之后，就開始擬定下列采購方案，報XX市財政局批準(zhǔn)。

1．確定采購目標(biāo)

根據(jù)辦公用紙的特點(diǎn)，借助定點(diǎn)采購的優(yōu)勢，在保證各行政事業(yè)單位正常需要的前提下，降低辦公用紙價格，提高辦公用紙質(zhì)量及相關(guān)服務(wù)質(zhì)量是本次采購的目標(biāo)。

2．選擇采購方式

本次采購用公開招標(biāo)的方式進(jìn)行定點(diǎn)采購。采用定點(diǎn)采購，不確定數(shù)量、交貨時間，不統(tǒng)一儲存，不統(tǒng)一調(diào)撥。它是按照測算的一年的用量來投標(biāo)，中標(biāo)后，各行政事業(yè)單位根據(jù)實(shí)際需要下訂單，并與中標(biāo)供應(yīng)商按照投標(biāo)的價格簽合同，中標(biāo)供應(yīng)商送貨上門。定點(diǎn)采購的期限為一年。一年中如需調(diào)整價格，中標(biāo)供應(yīng)商應(yīng)向XX市政府采購中心申報，由政府采購中心審批，并按批準(zhǔn)后的價格調(diào)整方案執(zhí)行。

3．開展市場調(diào)查，并根據(jù)實(shí)際需要確定技術(shù)規(guī)格和資格審查條件

4．確定售后服務(wù)條件

5．確定評委會成員

6．確定評標(biāo)辦法

因?yàn)楸敬握袠?biāo)是選擇一家定點(diǎn)供應(yīng)商，而且合同期為一年，不是簡單地選擇價格最優(yōu)的產(chǎn)品，所以本次采用評分法評標(biāo)，對投標(biāo)商在標(biāo)書的規(guī)范性、技術(shù)指標(biāo)、配送方案、投標(biāo)報價、履約能力、以往經(jīng)驗(yàn)、服務(wù)承諾等方面進(jìn)行綜合評價。

7．編制標(biāo)書

8．發(fā)布招標(biāo)公告

為使更多供應(yīng)商及時獲得招標(biāo)信息，我們分別在《XX法制報》、公共信息以及國際互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布招標(biāo)公告，同時根椐我們掌握的有關(guān)資料，向一些具備投標(biāo)實(shí)力的公司發(fā)出招標(biāo)邀請。前來詢問投標(biāo)的供應(yīng)商比預(yù)期更為積極。經(jīng)反復(fù)比較，規(guī)模較大、實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)踴躍報名，而實(shí)力較差的供應(yīng)商則主動退出競爭，另一些各具所長的企業(yè)通過內(nèi)部組合，取長補(bǔ)短，聯(lián)合投標(biāo)，既壯大了實(shí)力，又拓展了服務(wù)范圍，顯示出對本次投標(biāo)的極大熱情。先后有XX市XX紙業(yè)有限公司、XX紙業(yè)（XX）有限公司、XX市XX工貿(mào)有限公司和XX工貿(mào)公司四家公司購買了標(biāo)書。

9．開標(biāo)

10．評標(biāo)

評標(biāo)委員會對四家投標(biāo)單位的標(biāo)書進(jìn)行了認(rèn)真評審，評比內(nèi)容包括標(biāo)書的規(guī)范性、產(chǎn)品質(zhì)量、投標(biāo)報價、服務(wù)措施及商務(wù)條款等，并組織對預(yù)中標(biāo)單位進(jìn)行實(shí)地考察?？疾旖Y(jié)果表明，XX紙業(yè)（XX）有限公司有較強(qiáng)的生產(chǎn)能力，產(chǎn)品質(zhì)量優(yōu)異，有完善的管理制度（獲得國際ISO9002質(zhì)量管理證書），并具有豐富的紙張配送經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)標(biāo)書情況及現(xiàn)場實(shí)地考察，評委會一致推薦該公司中標(biāo)。

11．發(fā)放中標(biāo)通知書

12．履約

XX市財政局根據(jù)招標(biāo)結(jié)果下發(fā)了《關(guān)于行政事業(yè)單位辦公用紙實(shí)行定點(diǎn)采購的通知》。各行政事業(yè)單位根據(jù)這份文件到指定的供應(yīng)商處購紙，自行結(jié)算。

二、《招標(biāo)公告》摘要

XX市政府采購中心委托XX市機(jī)電設(shè)備招標(biāo)中心，就以下項目進(jìn)行招標(biāo)，現(xiàn)將有關(guān)事項通知如下：

（一）招標(biāo)內(nèi)容：

1．辦公用空調(diào)設(shè)備（中央空調(diào)除外）定點(diǎn)采購項目，合同期限一年。凡具備國家優(yōu)質(zhì)名牌產(chǎn)品資格，并具有在XX市銷售、安裝及維修服務(wù)能力的制造商均可參加。

2．辦公用紙定點(diǎn)采購項目，合同期限一年。凡擁有相關(guān)設(shè)備并在XX市具經(jīng)營、倉儲、運(yùn)輸能力的企業(yè)均可參加。

（二）標(biāo)書發(fā)售時間、地點(diǎn)：

1999年7月28日至8月8日，每天工作時間，請有興趣的合格投標(biāo)人攜帶營業(yè)執(zhí)照原件及復(fù)印件（加蓋公章）到XX市機(jī)電設(shè)備招標(biāo)中心聯(lián)系。

地址：XXX 電話：XXX 聯(lián)系人：XXX 傳真：XXX

三、《關(guān)于行政事業(yè)單位辦公用紙實(shí)行定點(diǎn)采購的通知》摘要

市直各行政事業(yè)單位：

為規(guī)范支出，發(fā)揮集中采購優(yōu)勢，達(dá)到政府采購物品質(zhì)優(yōu)價廉的目的，經(jīng)公開招標(biāo)及專家評委會評定，XX紙業(yè)（XX）有限公司為XX市行政事業(yè)單位辦公用紙定點(diǎn)供應(yīng)商?，F(xiàn)將有關(guān)事項通知如下：

1．適用范圍各行政事業(yè)單位使用財政預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金及事業(yè)收入采購的辦公用紙，無論數(shù)量、金額多少，一律到XX紙業(yè)（XX）有限公司采購。

2．實(shí)施時間自1999年10月至2000年10月，服務(wù)期限暫定一年。

3．采購方式采購單位以電話、傳真方式訂貨，訂購熱線：XXX，傳真：XXX，由供應(yīng)商免費(fèi)送貨上門。

4．結(jié)算方式貨到付款，由各單位以轉(zhuǎn)賬或銀行委托收款等方式結(jié)算，不得用現(xiàn)金支付。

5．其他事項

（1）該項目執(zhí)行期間，如遇價格調(diào)整，以采購主管部門的補(bǔ)充通知為準(zhǔn)。

（2）通知附件所列價格為單位常用辦公用復(fù)印紙、傳真紙、電腦打印紙、速印紙規(guī)格價格，單位如有特殊規(guī)格需求，可向供貨商訂貨，價格由雙方議定。

6．投訴與監(jiān)督采購人有得向供貨商提出服務(wù)承諾以外的其他要求；供貨商要認(rèn)真遵守服務(wù)承諾，如一年內(nèi)被有效投訴三次，采購主管部門將取消其定點(diǎn)供貨資格。投訴電話：財政局監(jiān)察處XXX、行財處XXX、社保處XXX、農(nóng)財處XXX、綜合處XXX、政府采購中心XXX。

實(shí)行行政事業(yè)單位辦公用紙定點(diǎn)采購，是我市實(shí)施政府采購制度的又一改革，在執(zhí)行中如有問題或不中之處，請及時將意見和建議反饋給市政府采購中心，以使這項改革日臻完善。

特此通知

四、《政府采購評標(biāo)文件》摘要

第一部分投標(biāo)邀請函

XX市機(jī)電設(shè)備招標(biāo)中心受XX市政府采購中心的委托，對XX市行政事業(yè)單位辦公用紙進(jìn)行公開招標(biāo)，歡迎市內(nèi)有供貨能力的合格供貨商參加投標(biāo)。

第二部分招標(biāo)項目要求

A 投標(biāo)單位要求

1．投標(biāo)單位要求是具有合法的經(jīng)營資格，有從事本行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)辦公用紙生產(chǎn)經(jīng)營公司；

2．投標(biāo)單位必須具有良好的經(jīng)營業(yè)績和銀行資信狀況；

3．投標(biāo)單位必須具有一定的生產(chǎn)、經(jīng)營、倉儲和運(yùn)輸?shù)饶芰Γ?/p>

4．投標(biāo)單位的經(jīng)營場所必須位于XX市內(nèi)；

5．辦公用紙定點(diǎn)供應(yīng)合同由中標(biāo)企業(yè)與采購單位雙方簽訂；

6．投標(biāo)報價應(yīng)包括：投標(biāo)報價為完稅人民幣價格，并提供XX市稅務(wù)發(fā)票（本報價包括貨物由倉庫運(yùn)至指定辦公地點(diǎn)）；

7．本次招標(biāo)項目有效期為1年；

8．本次采購的服務(wù)對象為XX市行政事業(yè)單位，投標(biāo)單位在價格上應(yīng)予以充分的考慮，并提供最佳的售后服務(wù)；

9．以上要求為基本要求，各投標(biāo)單位應(yīng)盡可能提供優(yōu)惠條件。

法理評析

一、該采購活動的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制是否健全？

為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱“《政府采購法》”）。政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！墩少彿ā返?4條規(guī)定：“政府采購當(dāng)事人是指在政府采購活動中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類主體，包括采購人、供應(yīng)商和采購代理機(jī)構(gòu)等?！钡?5條規(guī)定：“采購人是指依法進(jìn)行政府采購的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織?！钡?6條規(guī)定：“集中采購機(jī)構(gòu)為采購代理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)。集中采購機(jī)構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜?！?/p>

政府采購中心既是政府采購的管理機(jī)關(guān)，同時又是一個集中采購機(jī)關(guān)，具有雙重職能。因此，其執(zhí)法或開展采購活動的公正性均會引起供應(yīng)商的關(guān)注，也是樹立政府采購活動形象的關(guān)鍵主體之一；從本案對采購過程中有關(guān)事務(wù)的處理來看，政府采購中心已經(jīng)意識到了這一問題，比如，在該項采購活動中，政府采購中心把自己的位置擺在組織者的地位上，沒有把所有的采購事項全部由自己來承擔(dān)，把招標(biāo)事務(wù)委托給了中介組織，合同也由用戶與中標(biāo)人簽訂，這樣可以盡量避免自己卷入錯綜復(fù)雜的法律糾紛之中。

目前，在各級政府的采購活動中，管理與實(shí)施雙重職能兼于一體的現(xiàn)象仍比較普遍，這在我國政府采購試點(diǎn)階段具有一定的合理性，但這是與我國發(fā)展和完善市場經(jīng)濟(jì)的要求相悖的。政府采購中心必須盡快實(shí)現(xiàn)向采購主體的轉(zhuǎn)變，以理順政府采購管理體制，健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。

政府采購管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制是確保政府采購順利進(jìn)行，確保政府采購目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)的重要保障。沒有完善的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，政府采購活動就容易流于形式，也容易滋生內(nèi)部的腐敗，《政府采購法》所確定的“提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)”的目標(biāo)就無法得以實(shí)現(xiàn)。

2003年8月18日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財政部《關(guān)于全面推進(jìn)政府采購制度改革的意見》其中強(qiáng)調(diào)，政府采購管理職能與執(zhí)行職能分離，機(jī)構(gòu)分別設(shè)置，是建立政府采購制度的客觀要求。要科學(xué)界定監(jiān)督管理職能和執(zhí)行職能。政府采購監(jiān)督管理部門要切實(shí)做好政府采購的政策制定、預(yù)算編制、資金支付、信息管理、聘用專家管理、供應(yīng)商投訴處理、集中采購機(jī)構(gòu)業(yè)績考核和政府采購管理人員培訓(xùn)等監(jiān)督管理工作。集中采購機(jī)構(gòu)要接受委托，認(rèn)真組織實(shí)施政府集中采購目錄中的項目采購，制訂集中采購操作規(guī)程，負(fù)責(zé)集中采購業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)。要建立管理機(jī)構(gòu)與集中采購機(jī)構(gòu)相互協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。管理機(jī)構(gòu)不得進(jìn)入采購市場參與商業(yè)交易活動；集中采購機(jī)構(gòu)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)政策，確保政府采購活動公開、公平、公正、高效。

要重點(diǎn)抓好集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置，充分發(fā)揮集中采購機(jī)構(gòu)在全面推進(jìn)政府采購制度改革中的重要作用。要按照法律規(guī)定和工作需要，獨(dú)立設(shè)置與行政部門沒有隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的集中采購機(jī)構(gòu)。對已經(jīng)設(shè)立的集中采購機(jī)構(gòu)，要通過加強(qiáng)制度建設(shè)和完善監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范管理。對不設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)的，要因地制宜，積極探索提高政府采購資金效益的有效途徑和辦法。目前隸屬于行政部門的集中采購機(jī)構(gòu)，應(yīng)于2003年年底以前與所屬部門分離。

二、招標(biāo)活動中是否存在地區(qū)歧視性問題？

公開性原則和公平性原則是政府采購的基本原則，《政府采購法》第3條規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實(shí)信用原則?！钡?條規(guī)定：“任何單位和個人不得采用任何方式，阻撓和限制供應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場?！惫_性原則和公平性原則的一個重要要求就是避免歧視現(xiàn)象的發(fā)生，歧視現(xiàn)象在根本上違反了公平性原則，同時往往是通過違反公開性原則來實(shí)現(xiàn)的。其實(shí)現(xiàn)象包括地區(qū)歧視、資格歧視等，目前主要是地區(qū)歧視。

從本案的相關(guān)文件可以看出，本案中存在地區(qū)歧視現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是招標(biāo)公告沒有按規(guī)定在《中國財經(jīng)報》發(fā)布；雖然政府采購中心在《XX法制報》、公共信息以及國際互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布了招標(biāo)公告，但與政府采購公開性的要求仍具有一定距離。《政府采購法》第11條規(guī)定：“政府采購的信息應(yīng)當(dāng)在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上及時向社會公開發(fā)布，但涉及商業(yè)秘密的除外?！?999年6月24日財政部發(fā)布《政府采購管理暫行辦法》，其第3條規(guī)定：“采用公開招標(biāo)方式的，招標(biāo)人（或者代理機(jī)構(gòu)，下同）必須在《中國財經(jīng)報》上發(fā)布招標(biāo)通告，同時也可在省級以上政府采購管理機(jī)關(guān)指定的其他報刊和信息網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布?！?000年9月11日財政部發(fā)布了《政府采購信息公告管理辦法》，第2條規(guī)定：“政府采購信息，是指政府采購法律、法規(guī)、政策規(guī)定以及反映政府采購活動狀況的資料和數(shù)據(jù)總稱。政府采購信息公告，是指將應(yīng)當(dāng)公開的政府采購信息在報刊和網(wǎng)絡(luò)等有關(guān)媒介上公開披露?！?000年12月28日財政部發(fā)布《關(guān)于中國政府采購網(wǎng)有關(guān)管理問題的通知》規(guī)定：“按照信息相對集中、受眾分布合理的原則，財政部指定“中國政府采購網(wǎng)”為全國政府采購信息公告的網(wǎng)絡(luò)媒介。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)實(shí)行分級維護(hù)的工作要求，各地方、各部門按規(guī)定應(yīng)當(dāng)公告的政府采購信息（如公開招標(biāo)信息、中標(biāo)信息、政策信息等）均應(yīng)當(dāng)在最短的時間內(nèi)加載上網(wǎng)，具體方法和程序參照《政府采購信息公告管理辦法》（財庫[2000]7號）執(zhí)行?！?001年5月財政部又創(chuàng)辦了《中國政府采購》雜志。由于本采購活動是在1999年7月進(jìn)行的，因此，并不完全適用財政部的相關(guān)規(guī)定，但作為公開性的政府采購活動應(yīng)當(dāng)至少在全國范圍內(nèi)公開發(fā)行的報刊上公布，而不能僅僅在地方性的與政府采購關(guān)系不是十分緊密的報刊上發(fā)布。今后進(jìn)行政府采購活動，都應(yīng)當(dāng)在政府采購網(wǎng)和《中國財經(jīng)報》上予以公告。

二是招標(biāo)公告中規(guī)定“凡擁有相關(guān)設(shè)備并在XX市具有經(jīng)營、倉儲、運(yùn)輸能力的企業(yè)均可參加?！痹谕稑?biāo)邀請函中又明確：“歡迎市內(nèi)有供貨能力的合格供應(yīng)商參加投標(biāo)?！彪m然該項采購有其特殊性，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備某種能力才能完成供應(yīng)任務(wù)，但這些條件應(yīng)當(dāng)由供應(yīng)商在了解相關(guān)信息后自己進(jìn)行判斷，采購機(jī)關(guān)明確作出限定，一是沒有必要，二是容易使人感到是對供應(yīng)商的條件進(jìn)行某種限制，有違反公平原則之嫌。

三、備案文件是否齊全？

本案的備案文件不是很齊全，比如沒有發(fā)現(xiàn)招標(biāo)人提交的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)情況的書面報告，再比如合同條款中沒有明確中標(biāo)方與買方簽訂合同后應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)將合同附本報財政部門備案等等。在政府采購管理機(jī)關(guān)和集中采購機(jī)關(guān)分設(shè)的情況下，有關(guān)備案文件必須提交給管理機(jī)關(guān)，便于管理機(jī)關(guān)全面掌握采購活動的情況，也為管理機(jī)關(guān)及時處理有關(guān)事務(wù)如供應(yīng)商投訴或拔款審核等提供依據(jù)。

四、驗(yàn)收方式是否規(guī)范？

該項采購采取定點(diǎn)簽訂長期合同的做法在國內(nèi)還是首創(chuàng)，也是符合國際慣例的。這種方式之所以在國際上流行，主要是節(jié)省人力和財力。但在合同驗(yàn)收時，是實(shí)行用戶驗(yàn)收方式，而沒有實(shí)行第三方驗(yàn)貨制度。雖然XX市在開展采購活動前，對有關(guān)供應(yīng)商的紙張質(zhì)量做了檢測，但在目前假冒偽劣產(chǎn)品充斥市場的情況下，也應(yīng)該強(qiáng)化驗(yàn)收措施，至少在合同中要明確保留請第三方驗(yàn)貨的權(quán)利，這對于保證采購質(zhì)量，維護(hù)政府采購的聲譽(yù)是有益無害的。在我國實(shí)行政府采購的初始階段，各項工作均應(yīng)做到高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，即使是標(biāo)準(zhǔn)物品，也應(yīng)嚴(yán)格把握質(zhì)量關(guān)。

五、拔款方式是否有所突破？

在該項采購中，合同條款規(guī)定“貨款由用戶支付?！边@種拔款方式雖然符合現(xiàn)行行政、事業(yè)單位會計管理體系和國庫制度的要求，但弱化了貨款直接支付在推動政府采購工作方面的力度?！墩少徆芾頃盒修k法》及《合同監(jiān)督暫行辦法》規(guī)定：“政府采購管理機(jī)關(guān)依據(jù)采購機(jī)關(guān)提交的有關(guān)申請拔款的文件辦理政府采購資金的拔款手續(xù)?！痹趪鴰旒惺崭吨贫壬形唇⒁郧?，政府采購資金的拔付方式有兩種選擇：一是在總會計設(shè)立政府采購資金專戶，貨款由財政部門直接支付給供應(yīng)商；二是在沒有設(shè)立政府采購資金戶的地區(qū)，財政部門按現(xiàn)行拔款方式根據(jù)合同金額劃拔資金，最后由用戶向供應(yīng)商付款。[2]