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來源:網(wǎng)易研究局 2020年10月8日王雍君中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任

一、發(fā)生了什么事？

為有效發(fā)揮人民期望的那些作用，每個(gè)國家的政府都必須與其人民建立起三個(gè)方向上的基本財(cái)政聯(lián)系：

●國家向人民征集財(cái)政資源

此即公共資金籌措，涵蓋稅收、非稅收入（服務(wù)收費(fèi)、規(guī)費(fèi)與罰沒）和公共債務(wù)舉借，焦點(diǎn)是稅收制度。

●國家使用這些資源

此即公共資金使用，這是公共預(yù)算與財(cái)務(wù)管理（PBFM）的功能。

●政府間財(cái)政安排

即在多層級政府體制下確立“收入劃分”、“支出劃分”和轉(zhuǎn)移支付的制度規(guī)則，用以處理政府間縱向財(cái)政關(guān)系；確立關(guān)于轄區(qū)間財(cái)政競爭與財(cái)政外部性（fiscal spillovers）的制度規(guī)則，用以處理政府間橫向財(cái)政關(guān)系。廣義的政府間財(cái)政安排還包括“最優(yōu)轄區(qū)規(guī)?！边@一主題，比如“撤區(qū)并鄉(xiāng)”。

稅收制度、公共預(yù)算與財(cái)務(wù)管理和政府間財(cái)政安排，構(gòu)成廣義“財(cái)稅體制”的三個(gè)支柱。狹義的財(cái)政體制概念通常特指政府間財(cái)政安排，即處理政府間財(cái)政關(guān)系的制度規(guī)則。

每個(gè)支柱都攸關(guān)公共財(cái)政（public finance）的兩項(xiàng)使命——促進(jìn)執(zhí)政合法性和推動(dòng)政府履行職責(zé)，后者與公共治理（public governance）相連。公共治理指公共部門切實(shí)可行地解決一個(gè)社會(huì)的公共問題的系統(tǒng)方法。

最近40多年來，財(cái)稅體制一直是中國史詩般改革開放進(jìn)程的活躍領(lǐng)域，許多思想與制度創(chuàng)新都來自這里。然而，隨著內(nèi)外環(huán)境的快速變化，新的挑戰(zhàn)出現(xiàn)了，但迄今為止的應(yīng)對大多是零星的而非系統(tǒng)的，由此限制了財(cái)稅體制對公共治理（以及合法性）做出貢獻(xiàn)的巨大潛能。

為充分挖掘這些潛能，當(dāng)務(wù)之急莫過于為即將到來的“十四五”規(guī)劃期間的財(cái)稅體制改革，確立起清晰明確的系統(tǒng)改革觀。

為使其真正有效，系統(tǒng)改革觀“既應(yīng)合乎邏輯又應(yīng)切中要害”?？梢哉J(rèn)為，基于“做正確的事”（方向感）、“正確地做事”（方法與工具）、“負(fù)責(zé)任地做事”（前提與保障）的改革觀，才是合乎邏輯的；在每個(gè)方向上，確?！鞍咽滓氖虑榉攀孜弧币员苊夥稚⑾∪钡母母镔Y源，才是切中要害的。不言而喻，兩項(xiàng)條件只有被置于社會(huì)受托責(zé)任（social accountability）的約束與引導(dǎo)之下，其實(shí)質(zhì)意義才能彰顯。

因?yàn)檎{稅人的錢（“公共資金”），所以民主治理背景下的政府必須就公共資源獲取與使用承擔(dān)合規(guī)（compliance）責(zé)任，一并對公共資金管理與使用過程（process）和結(jié)果（results）承擔(dān)績效（performance）責(zé)任。財(cái)政受托責(zé)任的底線是確保公共資金的安全（“保衛(wèi)貨幣”）。

盡管付出了諸多努力，中國在受托責(zé)任的三個(gè)維度上面對治理挑戰(zhàn)依然令人敬畏。主要由于裙帶關(guān)系盛行以及權(quán)力制衡、司法體制、發(fā)展政策與規(guī)劃的缺陷，加上公開透明度與公民監(jiān)督不足以及公務(wù)員薪酬偏低，腐敗、尋租、設(shè)租和舞弊活動(dòng)依然嚴(yán)重威脅公共資金的安全。就公共財(cái)政而言，高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域包括處理現(xiàn)金（授權(quán)支出、征稅和資金分配）、政府采購、資產(chǎn)購置與保管使用、處理非公開信息，以及監(jiān)督和強(qiáng)制實(shí)施的某些管理措施（比如?？罘矫妫?/p>

合規(guī)目標(biāo)上的挑戰(zhàn)同樣復(fù)雜十分棘手，涉及三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域：相關(guān)法律法規(guī)（比如《預(yù)算法》及其實(shí)施條例）的遵從，政府與部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制與披露的合規(guī)性，以及遵從預(yù)算授權(quán)（本級人大批準(zhǔn)預(yù)算）意義上的合規(guī)性——預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不佳即為明證。

績效目標(biāo)上的挑戰(zhàn)最為嚴(yán)峻。與安全與合規(guī)相比，旨在促進(jìn)績效的相關(guān)制度（尤其是激勵(lì)機(jī)制）與標(biāo)準(zhǔn)更為薄弱，行政裁量權(quán)也大得多，導(dǎo)致績效管理在很大程度上流于形式。任務(wù)式績效評價(jià)壓倒實(shí)效式績效評價(jià)，即為明證。

為財(cái)稅體制改革確立系統(tǒng)的改革觀，對于解決由來已久的“財(cái)稅治理三大難題”至關(guān)緊要。三大難題即公共資金的安全、合規(guī)和績效。三者之間存在潛在沖突，因而需要在受系統(tǒng)改革觀指導(dǎo)的改革議程中，協(xié)調(diào)一致地全面追求。

二、做正確的事：以良治原則引領(lǐng)改革

合意的系統(tǒng)改革觀“先論是非、再論成敗”。是非觀作為前提，約束與引導(dǎo)作為結(jié)果的成敗觀?；诹贾卧瓌t的是非觀與基于核心財(cái)政成果的成敗觀，分別為財(cái)稅體制改革確立清晰明確的方向感與目標(biāo)感；財(cái)稅體制的系統(tǒng)改革觀拒斥“只論成敗不論是非”。

普遍認(rèn)為，良治（good governance）遵循五項(xiàng)基本原則，每項(xiàng)原則都有其確切而豐富的意義。改革者的原則性任務(wù)，就是在準(zhǔn)確理解每項(xiàng)原則及其相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，鑒別與其緊密聯(lián)結(jié)的制度機(jī)制，并確保聯(lián)結(jié)是“有機(jī)地緊密聯(lián)結(jié)”（避免機(jī)械聯(lián)結(jié)）。

●法定授權(quán)

公共資金的獲取和使用必須獲得立法機(jī)關(guān)正式且定期批準(zhǔn)，“減稅降費(fèi)”（稅收支出）亦無例外。在這里，焦點(diǎn)是完善人民代表大會(huì)制度，強(qiáng)化其代表性、職業(yè)化和專業(yè)化，以確保全面地履行憲法和相關(guān)法律法規(guī)賦予的財(cái)政職責(zé)。優(yōu)先事項(xiàng)則是強(qiáng)化人大的三個(gè)財(cái)政角色（fiscal roles）——代表、授權(quán)和監(jiān)督，次序不應(yīng)顛倒。在此基礎(chǔ)上，鑒別每個(gè)角色的特定職責(zé)。除了稅收法定外，預(yù)算法定（年度預(yù)算文件作為法律文件必須滿足的規(guī)范與要求）應(yīng)被特別強(qiáng)調(diào)，焦點(diǎn)應(yīng)是以詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)分類的支出申報(bào)，作為部門預(yù)算的主要申報(bào)（main representation），這意味著本級人大必須以資本支出/經(jīng)常支出的預(yù)算申報(bào)作為投票表決的基礎(chǔ)，而不應(yīng)是當(dāng)前基于“基本支出”和“項(xiàng)目支出”的申報(bào)制式。

●受托責(zé)任

財(cái)政受托責(zé)任鏈涵蓋政府對人民（國家對社會(huì)）的受托責(zé)任，行政部門對立法機(jī)關(guān)的受托責(zé)任，一線支出機(jī)構(gòu)（管理者）對核心部門（政策制定與協(xié)調(diào)者）的受托責(zé)任，以及下級政府對上級政府的受托責(zé)任。明確無誤的論點(diǎn)應(yīng)是政府對人民的財(cái)政受托責(zé)任——社會(huì)受托責(zé)任。后三者作為其支持機(jī)制。每類責(zé)任都應(yīng)完整地覆蓋公共資金的安全、合規(guī)與績效，尤其應(yīng)確保在每個(gè)責(zé)任維度上的公民權(quán)利——監(jiān)督、鑒別和懲罰失責(zé)者的權(quán)利。

●透明度

公開只是透明的一個(gè)要素，不等于透明。透明不僅要求公開，還要求即便普遍公眾也能理解。內(nèi)部透明度要求行政部門的財(cái)政信息向本級人大的充分流動(dòng)，外部透明度要求政府財(cái)政信息向社會(huì)的充分流動(dòng)。出發(fā)點(diǎn)應(yīng)是“除了法定保密均須公開透明”，不應(yīng)是“除了公開透明均須保密”，兩者的區(qū)別是根本性的。優(yōu)先事項(xiàng)應(yīng)是梳理四個(gè)領(lǐng)域的透明度同國際最低標(biāo)準(zhǔn)的差距，依次是：政府角色與責(zé)任（在預(yù)算文件中澄清）、財(cái)政賬目、預(yù)算過程以及財(cái)政籌劃（fiscal project）。財(cái)政籌劃涵蓋財(cái)政政策和中期財(cái)政規(guī)劃（[2015]國發(fā)3號）。

●預(yù)見性

就強(qiáng)化法律法規(guī)的預(yù)見性而言，焦點(diǎn)應(yīng)是廣而告之、避免沖突和統(tǒng)一解釋，特別是財(cái)稅事項(xiàng)的法律法規(guī)；就強(qiáng)化資源流量的預(yù)見性而言，焦點(diǎn)應(yīng)是中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算文件的預(yù)見性，用以確保預(yù)算申請者（部門與機(jī)構(gòu)）和下級政府至少提前1-3年即可預(yù)見到“有多少錢可花”；就稅制改革而言，焦點(diǎn)應(yīng)是確保地方政府至少能夠在規(guī)定幅度內(nèi)控制1-3個(gè)稅率，重中之重則應(yīng)是確?！翱深A(yù)見的可控收入”不低于全部可得收入的一半。

●公共參與

預(yù)算過程和預(yù)算文件應(yīng)被塑造為一種制度性的公民參與機(jī)制，作為結(jié)“公民聲音-政府回應(yīng)”的財(cái)政紐帶發(fā)揮作用，這與中國特色的“協(xié)商民主”理念與實(shí)踐十分契合。就最貼近民眾的基層政府預(yù)算改革而言，優(yōu)先事項(xiàng)應(yīng)是在預(yù)算過程的各個(gè)主要階段發(fā)展相應(yīng)的公民參與機(jī)制：預(yù)算草案編制階段的公民需求表達(dá)機(jī)制、預(yù)算草案審查階段的公民反映機(jī)制、預(yù)算執(zhí)行階段的公民評論機(jī)制，以及預(yù)算評審階段的公民抱怨與救濟(jì)制度。開發(fā)和采納“公民友好型預(yù)算報(bào)告”制式同樣至關(guān)緊要。

三、做正確的事：以三級財(cái)政成果引領(lǐng)改革

當(dāng)代公共支出管理（PEM）文獻(xiàn)梳理了理想財(cái)政成果（fiscal outcomes）的三個(gè)核心層級：總額財(cái)政紀(jì)律、有效配置（支出結(jié)構(gòu)）和運(yùn)營績效（支出使用）；可分別稱為財(cái)政總額績效、配置績效運(yùn)營績效。除非三級成果的確切含義、重要性及其相互關(guān)系得到普遍地適當(dāng)理解，否則，改革議程出現(xiàn)系統(tǒng)性偏差的風(fēng)險(xiǎn)依然很高。

●支持總額財(cái)政紀(jì)律目標(biāo)的優(yōu)先改革事項(xiàng)

就總額財(cái)政紀(jì)律而言，預(yù)算改革的優(yōu)先事項(xiàng)應(yīng)是在預(yù)算準(zhǔn)備與編制階段中，采用“先自上而下、再自下而上”的兩步式程序，取代現(xiàn)行部門預(yù)算的“兩上兩下”的四步式程序。

自上而下旨在建立嚴(yán)格的預(yù)算限額——焦點(diǎn)是支出限額，并在預(yù)算準(zhǔn)備的早期階段由財(cái)政部門公布，作為對支出部門與機(jī)構(gòu)預(yù)算申請的“硬約束”，以消除現(xiàn)行體制下的過度討價(jià)還價(jià)和缺失有效協(xié)調(diào)。除了支出部門與機(jī)構(gòu)分類的支出限額外，支出限額應(yīng)清晰區(qū)分為三個(gè)主要類別：功能分類、規(guī)劃分類和經(jīng)濟(jì)分類支出限額，形成“功能套規(guī)劃、規(guī)劃套經(jīng)濟(jì)分類支出”的限額形式?！盎局С觥焙汀绊?xiàng)目支出”的支出限額并不適當(dāng)。每個(gè)部門的支出限額應(yīng)詳細(xì)分解到所有各個(gè)下屬單位（機(jī)構(gòu)）層面上，不應(yīng)有任何遺漏。

自下而上的程序性建構(gòu)而言，優(yōu)先事項(xiàng)是預(yù)算單位（部門與機(jī)構(gòu)）準(zhǔn)確核算并提出其負(fù)責(zé)執(zhí)行的政策與規(guī)劃的中期成本，即涵蓋下個(gè)預(yù)算年度的未來3-5年的成本。這些成本涵蓋規(guī)劃生命周期的主要階段，包括前期籌劃、施工前準(zhǔn)備、建設(shè)階段，以及完工后至少1-3年運(yùn)營階段的維護(hù)運(yùn)營成本。支出需求和融資來源應(yīng)基于中期成本核算提出，不應(yīng)有任何蓄意低估或高估。

總額財(cái)政紀(jì)律關(guān)注為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造中長期的財(cái)政可持續(xù)性，焦點(diǎn)是確保各級政府在不損害基本服務(wù)供應(yīng)的前提下具有獨(dú)立清償?shù)狡趥鶆?wù)的能力。以此言之，優(yōu)先事項(xiàng)包括盡量采用與國際通行標(biāo)準(zhǔn)一致的宏觀財(cái)政政策分析指標(biāo)，尤其應(yīng)將目前含混不清的“財(cái)政（預(yù)算）赤字”概念，盡快調(diào)整為四個(gè)含義清晰、用途明確的赤字概念：現(xiàn)金基礎(chǔ)的公共部門綜合赤字、基本赤字、運(yùn)營赤字和結(jié)構(gòu)性赤字。如此，財(cái)政政策的宏觀經(jīng)濟(jì)分析和可持續(xù)性分析，將立即得到徹底改觀；若配合以代際會(huì)計(jì)和中長期預(yù)測，更是如此。

旨在促進(jìn)總額財(cái)政紀(jì)律的稅制和政府間財(cái)政安排改革的優(yōu)先事項(xiàng)包括：（1）把宏觀財(cái)政稅負(fù)調(diào)整為國際上的中低水平，（2）把當(dāng)前的“小地方稅、大轉(zhuǎn)移支付”轉(zhuǎn)換為“大地方稅、小轉(zhuǎn)移支付”的組合，（3）平衡個(gè)人所得稅不同收入來源的稅負(fù)——尤其應(yīng)大幅度降低工薪收入的稅負(fù)水平，（4）把現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付從“側(cè)重給錢”調(diào)整為“側(cè)重支持地方財(cái)政自主性”的模式，（5）把主要稅種的現(xiàn)行收入分成轉(zhuǎn)換為“稅基分享”、進(jìn)而轉(zhuǎn)換為“地方附加稅模式”，（6）把逐步提高“可預(yù)見的可控收入比重”作為一項(xiàng)關(guān)鍵目標(biāo)對待，（7）把收入劃分作為達(dá)成為“為地方政府確立內(nèi)生職責(zé)”（支出劃分）的手段。

以上七個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)根植于如下理念：讓地方政府從“向上面要來的免費(fèi)資金越多越好”的心態(tài)，轉(zhuǎn)換為“自己的錢要緊著點(diǎn)花”的心態(tài)，這對強(qiáng)化地方財(cái)政紀(jì)律至關(guān)緊要。

●支持有效配置目標(biāo)的優(yōu)先改革事項(xiàng)

就有效配置而言，預(yù)算改革的優(yōu)先事項(xiàng)應(yīng)是采用標(biāo)準(zhǔn)化的“基線籌劃”（baseline project）程序制定中期財(cái)政規(guī)劃，并將其作為年度預(yù)算文件的固定組成部分呈交人大審查和批準(zhǔn)。與現(xiàn)行基數(shù)法只針對增量（通常不足支出總額的10%）進(jìn)行“預(yù)算”不同，基線籌劃把全部財(cái)政資金都作為“增量”進(jìn)行預(yù)算，使支出結(jié)構(gòu)的“年度微調(diào)”（意義無多）轉(zhuǎn)換為“中期大調(diào)”（意義非凡）。

預(yù)算資源僵化（僵化于低公共回報(bào)的用途）是資源有效配置的最大天敵，在某種意義上也是公共治理的最大天敵。部分原因在于：在僵化式預(yù)算體制下，預(yù)算規(guī)模越大，公共部門以預(yù)算應(yīng)對環(huán)境變化帶來機(jī)遇與挑戰(zhàn)的能力越弱。為扭轉(zhuǎn)局面，把基線籌劃制度性地導(dǎo)入年度預(yù)算過程、預(yù)算文件與中期財(cái)政規(guī)劃至關(guān)緊要。

在基線籌劃程序下，預(yù)算制定不再區(qū)分為“存量與增量”（基數(shù)法），而是嚴(yán)格區(qū)分“參數(shù)變化”與“政策變化”，無論存量還是增量。采用基線籌劃帶來的這種似小實(shí)大的轉(zhuǎn)換，可為全面提高配置有效性目標(biāo)的能力提供最有前途的方案，其有效性和可行性遠(yuǎn)高于“零基預(yù)算”（目前主流傾向）。

消除分散財(cái)力及其根源——政出多門、錢出多門的“碎片化”決策與管理體制，亦應(yīng)作為支持有效配置目標(biāo)的預(yù)算改革的優(yōu)先事項(xiàng)。確?！凹胸?cái)力辦大事”的非凡意義不應(yīng)被低估，無論部門間、政府間還是用途間的預(yù)算安排與資金分配。

支持有效配置（滿足平等與配置效率）的稅制改革優(yōu)先事項(xiàng)包括：（1）優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)是增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅之間的協(xié)調(diào)，以及企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅間的協(xié)調(diào)；（2）全面實(shí)行消費(fèi)型增值稅；（3）增值稅和消費(fèi)稅全面采用目的地征稅規(guī)則取代產(chǎn)地征稅規(guī)則；（4）企業(yè)所得稅全面采用來源地征稅規(guī)則取代實(shí)現(xiàn)地（注冊地與常識機(jī)構(gòu)所在地等）規(guī)則；（5）提高稅負(fù)透明度——“稅負(fù)盡可能透明到個(gè)人”，主要涉及提高直接稅比重和加強(qiáng)稅負(fù)能見度（轉(zhuǎn)嫁與歸宿）分析；（6）擬議中的房產(chǎn)稅基于受益原則設(shè)計(jì)與實(shí)施——限于對房屋價(jià)值增值部分（源于公共設(shè)施與服務(wù)改進(jìn)）征稅，或者基于限制閑置的原則設(shè)計(jì)與實(shí)施——僅對非閑置房產(chǎn)不應(yīng)征稅，或者基于抑制投機(jī)原則設(shè)計(jì)與實(shí)施——僅就短期頻繁交易創(chuàng)造的“投機(jī)性增值”部分征稅；（7）確保稅收上的國民待遇被統(tǒng)一應(yīng)用于各個(gè)轄區(qū)，以此支持共同市場的最優(yōu)競爭條件——避免扭曲市場導(dǎo)向的要素流動(dòng)與商業(yè)決策；（8）為“減稅降低”充分區(qū)分和直接鎖定兩類不同目標(biāo)，即“幫助度過難關(guān)”（生存），以及“引導(dǎo)稀缺資源流向經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長期前景看好的潛力區(qū)域”。

支持有效配置的政府間財(cái)政安排改革的優(yōu)先事項(xiàng)包括：（1）逐步提高各級地方政府“可預(yù)見的可控收入”比重；（2）系統(tǒng)增強(qiáng)地方政府——特別是基層政府——在支出配置決策方面的自主性；（3）在基層政府與預(yù)算中導(dǎo)入“支出重點(diǎn)與優(yōu)先性的公民導(dǎo)向機(jī)制”；（4）轉(zhuǎn)移支付明確地區(qū)分為“均等化轉(zhuǎn)移支付”（以轄區(qū)為配置本位）和“開發(fā)性轉(zhuǎn)移支付”（基于集聚經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿ε渲茫谀撤N程序上取代現(xiàn)行“一般（財(cái)力）轉(zhuǎn)移支付”和“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”的配置框架；（5）為轄區(qū)間財(cái)政競爭確立適宜的制度規(guī)則以消除零和競爭；（6）為控制轄區(qū)間稅負(fù)輸出確立適宜的制定規(guī)則以避免以鄰為壑的財(cái)政活動(dòng)；（7）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付嚴(yán)格基于“補(bǔ)償外部性”和“上級委托事項(xiàng)”原則進(jìn)行重構(gòu)；（8）為政府間財(cái)政規(guī)制（“上級出政策下級拿錢”）建立公平補(bǔ)償機(jī)制。

●支持運(yùn)營績效目標(biāo)的優(yōu)先改革事項(xiàng)

就運(yùn)營績效而言，預(yù)算績效管理改革的優(yōu)先事項(xiàng)包括：（1）把當(dāng)前形式意義遠(yuǎn)大于實(shí)質(zhì)意義的任務(wù)式績效評價(jià)模式，立即轉(zhuǎn)換為3-3-3-4的實(shí)效式評價(jià)模式；（2）在基層政府預(yù)算過程中優(yōu)先導(dǎo)入績效導(dǎo)向的制度性機(jī)制，包括率先應(yīng)用“公民友好型預(yù)算報(bào)告”制式，以及基于規(guī)劃分類的支出分類系統(tǒng)。

“3-3-3-4實(shí)效式績效評價(jià)”指：（1）3項(xiàng)預(yù)算門檻測試，即成本效益分析、最低費(fèi)用法和預(yù)算缺口測試；（2）3步驟評價(jià)，即把少量關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）首先編入預(yù)算草案，預(yù)算執(zhí)行階段定期自動(dòng)跟蹤KPI，預(yù)算評審階段對KPI進(jìn)行考核并與獎(jiǎng)罰掛鉤；（3）3層級評價(jià)，即依次評價(jià)總額績效、配置績效和運(yùn)營績效；（4）4項(xiàng)參與式評價(jià)，即評價(jià)預(yù)算編制階段的公眾需求表達(dá)，公眾在預(yù)算草案審查階段的方案反映，公民的預(yù)算執(zhí)行評論，以及預(yù)算評審階段的公眾抱怨與救濟(jì)。若伴隨堅(jiān)定持續(xù)的政治承諾，此舉可望迅速把“全面預(yù)算績效管理”推進(jìn)到一個(gè)花錢最少、收效最大的軌道上。

為此，著手消除“績效評價(jià)指標(biāo)（體系）癡迷癥”至關(guān)緊要。就運(yùn)營績效而言，焦點(diǎn)應(yīng)是簡明扼要地轉(zhuǎn)向“結(jié)果鏈”評價(jià)模式：有支出必有投入（經(jīng)濟(jì)性），有投入必有產(chǎn)出（效率），有產(chǎn)出必有成果（有效性），有成果必有影響（效應(yīng)）。因此，運(yùn)營績效評價(jià)的“僅需”評價(jià)四個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)即可，依次為：經(jīng)濟(jì)性、效率、有效性和效應(yīng)（effects）。指標(biāo)癡迷癥有百弊而無一利，本質(zhì)上是一種經(jīng)典的形式主義。

優(yōu)行事項(xiàng)亦應(yīng)包括：評價(jià)過程與結(jié)果的獨(dú)立性、公正性與透明度，廣泛的公眾參與，以及把評價(jià)結(jié)果作為糾錯(cuò)機(jī)制嵌入公共預(yù)算與決策程序與機(jī)制，成為其固定的、不可分割的組成部分。然而，將評價(jià)結(jié)構(gòu)與預(yù)算撥款掛鉤的做法，原則上應(yīng)予避免，尤其是在績效管理的初級階段。

支持運(yùn)營績效的稅務(wù)改革的優(yōu)先事項(xiàng)包括：（1）在不損失收入、保障與尊重納稅人權(quán)利、強(qiáng)化納稅人服務(wù)的前提下，大幅度降低稅收遵從成本和征管成本；（2）強(qiáng)化稅款征繳的充分性、及時(shí)性，大幅減少差錯(cuò)率；（3）改進(jìn)稅務(wù)征管資源與稅源地理分布（集中點(diǎn)）之間的匹配性；（4）簡化納稅與征管流程并增進(jìn)其透明度；（6）強(qiáng)化與改進(jìn)各級政府間、相關(guān)部門間、不同轄區(qū)間以及稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人之間的溝通與協(xié)調(diào)；（7）把稅務(wù)“征、管、查”方面的行政裁量權(quán)控制到最合理的最低水平上，并確保透明度。

支持運(yùn)營績效的政府間財(cái)政安排改革的優(yōu)先事項(xiàng)包括：（1）強(qiáng)化地方政府以合理成本生產(chǎn)與交付公共服務(wù)的激勵(lì)，包括以相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付作為獎(jiǎng)罰機(jī)制；（2）在收入劃分、支出劃分和轉(zhuǎn)移支付方面，賦予地方政府更多的自主權(quán)，包括決策權(quán)和管理（決策執(zhí)行）權(quán)；（3）開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)績效評價(jià)框架，統(tǒng)一應(yīng)用于各級政府——率先應(yīng)用于基層政府。

四、正確地做事：致力預(yù)算過程的三項(xiàng)聯(lián)結(jié)

預(yù)算制度把預(yù)算過程界定為法定的預(yù)算程序，主要包括預(yù)算準(zhǔn)備、審查、執(zhí)行與評審，每個(gè)階段都提供了最重要的政府決策機(jī)制與次級程序。如此，公共預(yù)算得以作為最基本、最正式和最頻繁的公共治理程序與機(jī)制發(fā)揮作用；相應(yīng)地，預(yù)算文件得以作為發(fā)展背景下“唯一最重要的政府政策文件”發(fā)揮作用。

以此言之，如果政府不能有效發(fā)揮作用，那么期望預(yù)算過程有效發(fā)揮作用也是不可能的；另一方面，如果預(yù)算過程不能有效發(fā)揮作用，期望政府有效發(fā)揮作用也是不可能的。

預(yù)算過程有效發(fā)揮作用須滿足三項(xiàng)一般條件：

●預(yù)算-政策間的直接聯(lián)結(jié)

對照現(xiàn)狀，改革的優(yōu)先事項(xiàng)應(yīng)是：（1）在政府內(nèi)部建立和完善政策制定機(jī)制與程序，（2）決策部門更好地與公眾溝通，（3）為依法檢查政策和預(yù)算提供充足手段，（3）系統(tǒng)地審查每項(xiàng)政策承諾的資源含義——未來各年需要花多少錢，（4）進(jìn)一步細(xì)化和強(qiáng)化人大在預(yù)算問題上的權(quán)力與職責(zé)，（5）強(qiáng)化預(yù)算的權(quán)威性，并堅(jiān)定而不靈活地執(zhí)行預(yù)算。每個(gè)事項(xiàng)都涉及一組相關(guān)的制度規(guī)則與技術(shù)工具，亦需仔細(xì)鑒別。

●基于經(jīng)濟(jì)分類的支出整合

基于經(jīng)濟(jì)分類的支出整合對改進(jìn)財(cái)政成果與公共治理的特殊重要性，總的來說被普遍且嚴(yán)重低估了。優(yōu)先事項(xiàng)應(yīng)是把現(xiàn)行的“基本支出”與“項(xiàng)目支出”的預(yù)算申報(bào)制式，轉(zhuǎn)換為規(guī)劃（比如污水處理規(guī)劃和兒童保健規(guī)劃）本位的“資本支出/經(jīng)常支出”的申報(bào)制式。中期財(cái)政規(guī)劃和政府投資計(jì)劃亦應(yīng)確保采納這一制式，但成功的關(guān)鍵始于預(yù)算編制改革。此舉的關(guān)鍵意義在于消除預(yù)算過程的一項(xiàng)重大脆弱性：某些支出、成本和融資常被人為地低估或高估——典型地如“釣魚項(xiàng)目”，引發(fā)諸多負(fù)面后果，包括盲目投資、過度舉債、工期延長、成本超出、維護(hù)不良和運(yùn)營不充分。作為配套措施，開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化的、基于經(jīng)濟(jì)分類的支出分析至關(guān)緊要，用以直接查找運(yùn)營績效不佳的“支出根源”——不足還是過多？

●績效導(dǎo)向植入預(yù)算過程

績效導(dǎo)向旨在確保預(yù)算過程關(guān)注產(chǎn)出和成果，而不只是關(guān)注投入（支出）控制——金額、用途和時(shí)間控制。優(yōu)先事項(xiàng)應(yīng)是界定三階段改革議程：（1）改進(jìn)而非放棄現(xiàn)行投入預(yù)算體制，比如把“節(jié)約成本與支出”作為一項(xiàng)強(qiáng)制規(guī)定，在預(yù)算文件中加以承諾；（2）把投入預(yù)算轉(zhuǎn)換為規(guī)劃預(yù)算（program budgeting），以消除組織導(dǎo)向（誰花錢）的投入預(yù)算忽視產(chǎn)出績效和成果績效的傾向，同時(shí)避免過于復(fù)雜以至超出行政與專業(yè)技術(shù)能力的績效預(yù)算；（3）轉(zhuǎn)向正式的績效預(yù)算——產(chǎn)出基礎(chǔ)、成果導(dǎo)向的績效預(yù)算，目前僅在新西蘭、澳大利亞和英國等少數(shù)發(fā)達(dá)國家取得有限成功。

五、負(fù)責(zé)任地做事：改進(jìn)與強(qiáng)化財(cái)政受托責(zé)任

首要的是：合意的公共預(yù)算必須是“可問責(zé)的公共預(yù)算”，包括采納基于受托責(zé)任的預(yù)算文件制式，以確保公眾和利益相關(guān)者能夠在預(yù)算過程的各個(gè)主要階段明了“誰對什么負(fù)責(zé)”，比如哪個(gè)部門、哪個(gè)負(fù)責(zé)人對“垃圾處理”和“飲用水質(zhì)量”負(fù)責(zé)。理想情況下，公民亦應(yīng)有權(quán)對那些失職失責(zé)的部門與官員行使話語權(quán)和被救濟(jì)權(quán)。

其次，會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)報(bào)告和審計(jì)應(yīng)被設(shè)計(jì)為支持受托責(zé)任（除了決策支持）的模式，確保強(qiáng)有力地支持受托責(zé)任的四個(gè)核心構(gòu)件：（1）信息——財(cái)政代理人向委托人定期提供相關(guān)信息供后者審查與評估，（2）質(zhì)詢——委托人基于這些信息對代理人實(shí)施質(zhì)詢、后者為自己的行為正當(dāng)性進(jìn)行辯護(hù)；（3）裁決——相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)違紀(jì)事項(xiàng)進(jìn)行定性裁決；（4）懲罰——相關(guān)的權(quán)威機(jī)構(gòu)有依據(jù)裁決實(shí)施懲罰的足夠權(quán)威、能力與公正性。

只有滿足以上四個(gè)要素，財(cái)政過程（fiscal process）的受托責(zé)任才能被確立起來，徹底扭轉(zhuǎn)“無關(guān)痛癢的問責(zé)”這一整體現(xiàn)狀。不言而喻，無關(guān)痛癢的問責(zé)并非真正的問責(zé)。

結(jié)語

情勢的發(fā)展使得確立系統(tǒng)改革觀變得既重要又緊迫，在面對財(cái)稅體制改革這一重大而復(fù)雜領(lǐng)域時(shí)尤其如此。本文的中心論點(diǎn)是：財(cái)稅體制的系統(tǒng)改革觀應(yīng)明確基于“以良治原則論是非、以財(cái)政結(jié)果論成敗”這一核心理念，以引導(dǎo)與約束改革議程朝向做正確的事、正確地做事、負(fù)責(zé)任地做事的方向發(fā)展。

只有在這一系統(tǒng)改革觀應(yīng)被統(tǒng)一且有效應(yīng)用于財(cái)稅體制改革的各個(gè)核心板塊時(shí)，適當(dāng)?shù)母母镒h程才可望被精心制定與實(shí)施。核心板塊即稅制制度、公共預(yù)算和財(cái)務(wù)管理以及政府間財(cái)政安排，政府會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)報(bào)告和審計(jì)則作為其支持性機(jī)制。