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來(lái)源:《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第6期

《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《全國(guó)人大組織法》）1982年公布施行，《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《全國(guó)人大議事規(guī)則》）1989年公布施行，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》）1987年公布施行，三部關(guān)于全國(guó)人大組織和議事規(guī)則的重要法律頒布至今已三十余年。

修改《全國(guó)人大組織法》、《全國(guó)人大議事規(guī)則》和《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》等三部重要法律，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，發(fā)展完善社會(huì)主義民主政治制度的重要舉措。

本文擬對(duì)修改這三部重要法律提出一些建議。

貫徹落實(shí)“三統(tǒng)一”“四善于”精神

按照修改后的憲法和黨的十九屆三中全會(huì)關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定，在修改三部法律時(shí)，進(jìn)一步明確和加強(qiáng)黨中央對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，是必然的。但如何在法律中科學(xué)體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，處理好堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的關(guān)系，需要認(rèn)真研究。

中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組工作規(guī)則規(guī)定，人大常委會(huì)黨組對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，要做到兩個(gè)“確保”，即確保黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，確保黨組織推薦的人選經(jīng)過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。如何實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“確保”？一是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)；二是要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是毫無(wú)疑問(wèn)的，關(guān)鍵是如何改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

對(duì)于改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的十八屆四中全會(huì)提出了“三統(tǒng)一”“四善于”，為黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人大及其常委會(huì)的工作提供了根本遵循。

實(shí)現(xiàn)以上兩個(gè)“確?！保鸵谛薷娜糠芍谐浞煮w現(xiàn)“三統(tǒng)一”“四善于”精神，特別是要把黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)同黨依法執(zhí)政和在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)，善于使黨中央的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨中央推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過(guò)人大及其常委會(huì)實(shí)施黨中央對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于在人大及其常委會(huì)中運(yùn)用民主集中制維護(hù)黨中央權(quán)威、維護(hù)法制統(tǒng)一、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

建議有關(guān)方面在修改法律時(shí)，緊緊扣住十八屆四中全會(huì)的重大精神，設(shè)計(jì)“三統(tǒng)一”“四善于”的體制、機(jī)制和程序，使黨中央對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)化、制度化、規(guī)范化、程序化，這對(duì)于發(fā)展完善人民代表大會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，具有重大意義。

改革和明確全國(guó)人大常委會(huì)組成人員的人數(shù)

全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，常委會(huì)是代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，在代表大會(huì)閉會(huì)期間行使代表大會(huì)的職權(quán)。全國(guó)人大及其常委會(huì)行使各項(xiàng)職權(quán)的前提是，必須有明確的法定人數(shù)。但現(xiàn)有法律對(duì)這一事項(xiàng)的規(guī)定很不完善，建議在修改法律時(shí)明確規(guī)定以下問(wèn)題：

1.明確全國(guó)人大代表的數(shù)量范圍。選舉法規(guī)定，全國(guó)人大代表的名額不超過(guò)3000人。這個(gè)數(shù)量可以說(shuō)比較明確，但又并不明確，因?yàn)樗鞔_了上限不超過(guò)3000人，沒(méi)有明確下限不得少于多少人。從這些年的慣例看，基本是2980人左右，但慣例并不代表法律的具體規(guī)定。理論中，一直有觀點(diǎn)建議大幅削減全國(guó)人大代表人數(shù)，在可以預(yù)見(jiàn)的時(shí)間內(nèi)，這一觀點(diǎn)尚不具備實(shí)現(xiàn)條件。

但是，由法律明確規(guī)定代表人數(shù)的具體范圍或者數(shù)量，是可行的、必要的。比如，在修改《全國(guó)人大組織法》時(shí)，可以明確規(guī)定，全國(guó)人大代表的名額不少于2980人，不超過(guò)3000人，或者就明確規(guī)定為2980人，同時(shí)刪去選舉法中不超過(guò)3000人的規(guī)定。代表人數(shù)由全國(guó)人大組織法規(guī)定比較適宜，因?yàn)榉ǘǖ拇砣藬?shù)是全國(guó)人大組織的基礎(chǔ)，而選舉法是規(guī)定選舉程序的法律，可以不對(duì)代表人數(shù)做出規(guī)定。

2.大幅增加和明確常委會(huì)委員的數(shù)量。憲法和全國(guó)人大組織法對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)委員數(shù)量的規(guī)定，是“委員若干人”。但是，“若干”是多少？并不清晰。從語(yǔ)義上理解，“若干”是不定量的意思，但全國(guó)人大常委會(huì)這樣重要的權(quán)力機(jī)關(guān)，其委員的數(shù)量在法律上卻不定量、不合適。實(shí)踐中，一般理解的“若干”，大多為幾個(gè)、十幾個(gè)，而數(shù)十個(gè)、上百個(gè)，就不適宜叫“若干”了。所以，在法律中明確全國(guó)人大常委會(huì)委員的人數(shù)，十分必要。

十三屆全國(guó)人大常委會(huì)組成人員共175人。其中，委員159人（十屆全國(guó)人大以來(lái)，常委會(huì)委員人數(shù)基本穩(wěn)定在159人左右）。在我國(guó)，由近3000名代表組成的全國(guó)人大，雖然是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但并不經(jīng)常性地行使職權(quán)，它閉會(huì)期間經(jīng)常性的職權(quán)只能由常委會(huì)行使。但是，在一個(gè)14億人口的大國(guó)，這樣一個(gè)經(jīng)常性地行使國(guó)家最高權(quán)力的機(jī)關(guān)，其組成人員只有175人，委員只有159人左右，又是經(jīng)過(guò)層層間接選舉產(chǎn)生的，其代表性和民意基礎(chǔ)，是容易引起爭(zhēng)議的。

國(guó)外議會(huì)兩院的組成人員基本都是幾百人甚至上千人。比如，美國(guó)參眾兩院的議員有535人，英國(guó)上下議院加起來(lái)1431人，法國(guó)國(guó)民議會(huì)兩院577人，日本參眾兩院707人，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)兩院709人，俄羅斯聯(lián)邦會(huì)議兩院628人，印度人民院和聯(lián)邦院789人（上述議員人數(shù)可能發(fā)生變化）。國(guó)外議會(huì)制度我們不能學(xué)，但其中的一些技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)是可以借鑒的。除了印度之外，這些國(guó)家的人口數(shù)量只能算中國(guó)的零頭，但它們的議會(huì)組成人員最少也是500多人，其確定議員數(shù)量的根據(jù)是什么，值得我們研究借鑒。

六屆全國(guó)人大時(shí)，常委會(huì)組成人員155人（那時(shí)全國(guó)人口只有10億左右），從十屆至今，穩(wěn)定在175人。確定這個(gè)人數(shù)，有歷史的原因，也有慣例的影響。但隨著人口的增長(zhǎng)，特別是改革開(kāi)放的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)分工日益精細(xì)復(fù)雜，利益和價(jià)值觀念不斷多元化，新的社會(huì)階層不斷出現(xiàn)，一個(gè)由間接選舉產(chǎn)生的175人組成的常委會(huì)，與充分代表和反映民意的要求相比，與常委會(huì)的重要地位和職權(quán)相比，都是不相稱(chēng)的。

建議在全國(guó)人大代表人數(shù)不變的情況下，大幅增加常委會(huì)委員的人數(shù)，數(shù)量可以達(dá)到500至1200人，最好在1000人上下，并且由全國(guó)人大組織法做出明確規(guī)定。這樣，就相當(dāng)于在代表大會(huì)閉會(huì)期間，仍然有1/3的專(zhuān)職代表在經(jīng)常性地行使職權(quán)，這對(duì)增強(qiáng)常委會(huì)的力量與權(quán)威，保證國(guó)家最高權(quán)力的高質(zhì)量行使，具有重大意義。

3.、明確副委員長(zhǎng)的人數(shù)。憲法和全國(guó)人大組織法對(duì)副委員長(zhǎng)人數(shù)的規(guī)定，與委員一樣，也是“若干人”，沒(méi)有明確的數(shù)字。但在全國(guó)人大常委會(huì)中，副委員長(zhǎng)是僅次于委員長(zhǎng)的重要職務(wù)，與委員長(zhǎng)和秘書(shū)長(zhǎng)組成的委員長(zhǎng)會(huì)議，處理常委會(huì)的重要日常工作，因此，應(yīng)當(dāng)有法定的人數(shù)。自1954年第一屆全國(guó)人大以來(lái)，副委員長(zhǎng)人數(shù)最少的時(shí)候?yàn)?3人（第一屆、第十一屆、第十二屆），最多時(shí)22人（第四屆），但最近四屆以來(lái)，基本穩(wěn)定在13人至15人。建議總結(jié)經(jīng)驗(yàn)慣例，在全國(guó)人大組織法中對(duì)副委員長(zhǎng)的人數(shù)作出明確規(guī)定。

進(jìn)一步明確委員長(zhǎng)會(huì)議的性質(zhì)與職權(quán)

建議在修改全國(guó)人大組織法和全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則時(shí)，對(duì)委員長(zhǎng)會(huì)議的有關(guān)事項(xiàng)加以完善。

1.明確委員長(zhǎng)會(huì)議的性質(zhì)與地位。委員長(zhǎng)會(huì)議是全國(guó)人大常委會(huì)極為重要的內(nèi)部組織，應(yīng)當(dāng)有明確的法律性質(zhì)與地位。根據(jù)憲法和相關(guān)法律的有關(guān)規(guī)定及精神，全國(guó)人大及其常委會(huì)的其他內(nèi)部組織，都有明確的法律性質(zhì)和地位。

比如，全國(guó)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)是代表大會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，在代表大會(huì)閉會(huì)期間受常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)；法制工作委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)是常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，辦公廳是常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)均受常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。

但是，委員長(zhǎng)會(huì)議屬于什么性質(zhì)，具有什么樣的法律地位，憲法和法律卻沒(méi)有規(guī)定。委員長(zhǎng)會(huì)議能算是工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)嗎？似乎并不合適，這樣可能就降低了它的崇高地位，限制了它的應(yīng)有職權(quán)。不能算工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)，那么，能算是權(quán)力機(jī)關(guān)嗎？顯然也不行，因?yàn)橹挥腥珖?guó)人大及其常委會(huì)才是權(quán)力機(jī)關(guān)，如果委員長(zhǎng)會(huì)議也是權(quán)力機(jī)關(guān)，在國(guó)家機(jī)構(gòu)的最頂層，就有三個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)了。那么，能算常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)嗎？恐怕更不行，如果這樣，就可能導(dǎo)致全國(guó)人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制的紊亂。

長(zhǎng)期以來(lái)，也正是因?yàn)槲瘑T長(zhǎng)會(huì)議的法律性質(zhì)和地位不清晰，才導(dǎo)致了其行使職權(quán)的不確定性，甚至引起了人們對(duì)它凌駕于常委會(huì)之上的不必要的擔(dān)憂。這是個(gè)重大問(wèn)題，建議在修改全國(guó)人大組織法時(shí)予以研究解決。

2.明確和細(xì)化委員長(zhǎng)會(huì)議的職權(quán)。按照《全國(guó)人大組織法》第25條的規(guī)定，委員長(zhǎng)會(huì)議的職權(quán)只有四項(xiàng)：一是決定常委會(huì)會(huì)期，擬定會(huì)議議程草案；二是對(duì)向常委會(huì)提出的議案和質(zhì)詢(xún)案決定交由專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議或提請(qǐng)常委會(huì)審議；三是指導(dǎo)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)日常工作；四是處理常委會(huì)其他重要的日常工作（需要注意的是，第四項(xiàng)兜底性規(guī)定中的“其他重要的日常工作”，其重要性是不應(yīng)超過(guò)前三項(xiàng)工作的）。

這些職權(quán)都是程序性的，不能實(shí)質(zhì)上左右常委會(huì)會(huì)議的議程和走向。但實(shí)踐中，委員長(zhǎng)會(huì)議行使的職權(quán)已明顯超過(guò)了上述法律規(guī)定。

比如，委員長(zhǎng)會(huì)議自己通過(guò)的議事規(guī)則就規(guī)定，委員長(zhǎng)會(huì)議有“通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)年度工作要點(diǎn)和立法工作計(jì)劃、監(jiān)督工作計(jì)劃等”的“職責(zé)”，立法法還規(guī)定，立法規(guī)劃由委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)。這些都是十分重要的權(quán)力，是常委會(huì)行使職權(quán)的總開(kāi)關(guān)，如果都由委員長(zhǎng)會(huì)議決定和通過(guò)，委員長(zhǎng)會(huì)議實(shí)際就具有了領(lǐng)導(dǎo)常委會(huì)的傾向。而委員長(zhǎng)會(huì)議的議事規(guī)則不是法律，立法法有關(guān)立法規(guī)劃由委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的規(guī)定，是否與全國(guó)人大組織法關(guān)于委員長(zhǎng)會(huì)議職權(quán)的規(guī)定相沖突，也值得研究。

作為法律的常委會(huì)議事規(guī)則、監(jiān)督法，均沒(méi)有規(guī)定委員長(zhǎng)會(huì)議有權(quán)處理上述事項(xiàng)，可以對(duì)照的是，常委會(huì)議事規(guī)則倒是規(guī)定，委員長(zhǎng)會(huì)議擬定的常委會(huì)議程草案，都要提請(qǐng)常委會(huì)全體會(huì)議決定。也就是說(shuō)，一個(gè)會(huì)議議程草案都須由常委會(huì)決定，而不能由委員長(zhǎng)會(huì)議決定，而相比于上述委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的工作要點(diǎn)、工作計(jì)劃規(guī)劃等事項(xiàng)，就易讓人感覺(jué)到，不重要的事項(xiàng)倒要常委會(huì)決定，而十分重要的事項(xiàng)卻是由委員長(zhǎng)會(huì)議決定的，這不符合科學(xué)立法的要求。

比如，委員長(zhǎng)會(huì)議議事規(guī)則還規(guī)定，委員長(zhǎng)會(huì)議有權(quán)向常委會(huì)提名全國(guó)人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)副主任委員和部分委員人選，提名常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)主任委員、副主任委員和委員人選。這是十分重要的人事權(quán)力，顯然超越了《全國(guó)人大組織法》第25條規(guī)定的范圍。

還有，《全國(guó)人大組織法》第25條第2款規(guī)定，委員長(zhǎng)會(huì)議對(duì)向常委會(huì)提出的議案和質(zhì)詢(xún)案，決定交由有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議或者提請(qǐng)常委會(huì)全體會(huì)議審議。

這容易產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題：一是委員長(zhǎng)會(huì)議可以將全部議案質(zhì)詢(xún)案決定交由專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議，而不提請(qǐng)常委會(huì)審議，實(shí)際上卡住了常委會(huì)直接審議的通道；二是“決定交由”的含義并不清晰，可以理解為“決定是否交由”或者“決定是否列入”，實(shí)際也使委員長(zhǎng)會(huì)議可以卡住議案質(zhì)詢(xún)案直接通向常委會(huì)的通道，立法法中就出現(xiàn)了這些情況。

而實(shí)踐中，委員長(zhǎng)會(huì)議以“原則同意”或者“通過(guò)”的方式，出臺(tái)了為數(shù)不少的直接或者間接規(guī)范全國(guó)人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的內(nèi)部工作制度。這些制度性文件是不是具有立法的性質(zhì)，其所涉事項(xiàng)與國(guó)家立法權(quán)有沒(méi)有重合交叉，是值得梳理研究的。

3.研究常委會(huì)“重要日常工作”的含義。按照憲法和全國(guó)人大組織法的規(guī)定，委員長(zhǎng)會(huì)議的職權(quán)是處理常委會(huì)的重要日常工作。但什么叫“重要日常工作”？常委會(huì)的重要日常工作不就是舉行會(huì)議，進(jìn)行審議表決嗎？除了舉行會(huì)議外，常委會(huì)作為一個(gè)合議機(jī)關(guān)，在閉會(huì)期間是無(wú)法開(kāi)展日常工作的。

而工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)是常委會(huì)的參謀助手，為常委會(huì)提供服務(wù)，無(wú)論在常委會(huì)開(kāi)會(huì)還是閉會(huì)期間，它們的日常工作在性質(zhì)上是為常委會(huì)舉行會(huì)議做準(zhǔn)備，或者落實(shí)常委會(huì)會(huì)議的要求，而不是常委會(huì)本身的日常工作；沒(méi)有常委會(huì)的授權(quán)或者同意，它們也不能代表常委會(huì)。那么，委員長(zhǎng)會(huì)議所處理的工作是什么性質(zhì)？

似乎應(yīng)當(dāng)說(shuō)，也屬于為常委會(huì)服務(wù)性質(zhì)的，而不是常委會(huì)的日常工作，只不過(guò)它的服務(wù)事項(xiàng)比工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)所服務(wù)的事項(xiàng)更為重要。如果把委員長(zhǎng)會(huì)議、工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)的日常工作，都說(shuō)成是常委會(huì)的日常工作或者重要日常工作，就可能讓人產(chǎn)生這三個(gè)主體都代表全國(guó)人大常委會(huì)的錯(cuò)覺(jué)。

所以，為了科學(xué)規(guī)定委員長(zhǎng)會(huì)議包括工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的職權(quán)，需要對(duì)為常委會(huì)服務(wù)的參謀輔助工作與常委會(huì)本身的工作做清晰的區(qū)分。建議有關(guān)方面對(duì)這個(gè)問(wèn)題予以研究，可以在修改這幾部法律時(shí)，對(duì)憲法有關(guān)“重要日常工作”的用語(yǔ)做個(gè)別調(diào)整，也可在不修改憲法的情況下，在全國(guó)人大組織法和全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則中對(duì)委員長(zhǎng)會(huì)議的職權(quán)做明確列舉，不做兜底規(guī)定，通過(guò)列舉看出委員長(zhǎng)會(huì)議的具體工作與常委會(huì)本身工作的區(qū)別。

4.將委員長(zhǎng)會(huì)議議事規(guī)則的內(nèi)容放到常委會(huì)議事規(guī)則中規(guī)定?，F(xiàn)在，委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的委員長(zhǎng)會(huì)議議事規(guī)則，有兩個(gè)問(wèn)題：第一，它不是法律，不具有法律效力，但卻與常委會(huì)會(huì)議有密切關(guān)聯(lián)；第二，它的議事程序非常簡(jiǎn)約，既沒(méi)有規(guī)定委員長(zhǎng)會(huì)議組成人員之間的相互關(guān)系，也沒(méi)有規(guī)定委員長(zhǎng)會(huì)議的表決機(jī)制。

由于委員長(zhǎng)會(huì)議是全國(guó)人大組織法中的重要內(nèi)容，并與常委會(huì)會(huì)議具有重要聯(lián)系，其行使職權(quán)直接影響常委會(huì)會(huì)議的程序與結(jié)果，建議將委員長(zhǎng)會(huì)議的議事規(guī)則中的部分內(nèi)容化解到全國(guó)人大組織法中，并在常委會(huì)議事規(guī)則中對(duì)其議事程序做詳細(xì)和完善的規(guī)定。

5.明確全國(guó)人大常委會(huì)黨組、委員長(zhǎng)、委員長(zhǎng)會(huì)議以及常委會(huì)彼此之間的關(guān)系。全國(guó)人大常委會(huì)是黨中央領(lǐng)導(dǎo)下的重要政治機(jī)關(guān)，黨中央是通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)黨組來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)的，而委員長(zhǎng)又是當(dāng)然的黨組書(shū)記，在委員長(zhǎng)會(huì)議中居于十分重要的地位，委員長(zhǎng)會(huì)議在常委會(huì)的內(nèi)部組織中又居于最重要地位，所以，科學(xué)設(shè)計(jì)和安排這幾個(gè)重要主體之間的關(guān)系，對(duì)于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與保障全國(guó)人大常委會(huì)充分發(fā)揚(yáng)民主，具有十分重大的意義?，F(xiàn)在，全國(guó)人大常委會(huì)黨組有一個(gè)工作規(guī)則，這個(gè)規(guī)則的宗旨是保證黨組在全國(guó)人大常委會(huì)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

全國(guó)人大常委會(huì)是國(guó)家機(jī)關(guān)，《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》第2條明確規(guī)定，常委會(huì)審議議案、決定問(wèn)題應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揚(yáng)民主，因此，它的宗旨是發(fā)揚(yáng)民主。但是，委員長(zhǎng)會(huì)議的議事規(guī)則并沒(méi)有明確委員長(zhǎng)會(huì)議的宗旨。建議將幾個(gè)議事規(guī)則的內(nèi)容結(jié)合起來(lái)，通盤(pán)考慮以上幾個(gè)重要主體之間的關(guān)系，將黨組工作規(guī)則和委員長(zhǎng)會(huì)議議事規(guī)則中的一些內(nèi)容，整合規(guī)定到全國(guó)人大組織法和全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則中，使委員長(zhǎng)、委員長(zhǎng)會(huì)議成為常委會(huì)黨組和常委會(huì)之間的重要橋梁，有效地將堅(jiān)持黨中央的領(lǐng)導(dǎo)和保證常委會(huì)充分發(fā)揚(yáng)民主統(tǒng)一起來(lái)。

完善全國(guó)人大及其常委會(huì)的會(huì)期制度

法定的會(huì)期制度是人大及其常委會(huì)組成人員充分發(fā)表意見(jiàn)、提高審議質(zhì)量的保證。根據(jù)全國(guó)人大議事規(guī)則和全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則的規(guī)定，全國(guó)人大會(huì)議于每年第一季度舉行，常委會(huì)會(huì)議一般每?jī)蓚€(gè)月舉行一次，這兩個(gè)規(guī)定是會(huì)期的重要內(nèi)容。但是，每次會(huì)議舉行多長(zhǎng)時(shí)間，或者一年、一屆人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)有多長(zhǎng)的開(kāi)會(huì)時(shí)間，法律卻沒(méi)有規(guī)定。從這些年的慣例看，全國(guó)人大會(huì)議每年都在3月5日召開(kāi)，會(huì)期在10—15天。

實(shí)踐證明，這一做法是可行的，建議在全國(guó)人大議事規(guī)則中把這個(gè)一般性的做法明確規(guī)定下來(lái)。同時(shí)增加一項(xiàng)立法設(shè)計(jì)：必要時(shí)，由特定的主體提議，經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)決定，可以延長(zhǎng)會(huì)議時(shí)間。

應(yīng)當(dāng)著重完善的是常委會(huì)的會(huì)議時(shí)間。從六屆至十二屆，每屆五年中，全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)會(huì)的天數(shù)分別是：六屆227天，年均開(kāi)會(huì)45天；七屆212天，年均開(kāi)會(huì)42天；八屆210天，年均開(kāi)會(huì)42天；九屆177天，年均開(kāi)會(huì)35天；十屆161天，年均開(kāi)會(huì)32天；十一屆134天，年均開(kāi)會(huì)27天；十二屆153天，年均開(kāi)會(huì)31天。從這個(gè)數(shù)據(jù)看，常委會(huì)在5年中開(kāi)會(huì)的總天數(shù)明顯呈逐屆減少的趨勢(shì)。其中，十一屆常委會(huì)五年中年均開(kāi)會(huì)僅27天，而最近的十二屆年均開(kāi)會(huì)也只有31天。這個(gè)現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視和研究。

為什么六屆、七屆時(shí)，人口比現(xiàn)在少幾個(gè)億，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及改革開(kāi)放的形勢(shì)任務(wù)遠(yuǎn)沒(méi)有現(xiàn)在復(fù)雜，人民代表大會(huì)制度的健全完善處于起步階段，立法任務(wù)沒(méi)有后來(lái)的幾屆繁重，而常委會(huì)的會(huì)期卻比后來(lái)的幾屆會(huì)期長(zhǎng)很多？國(guó)外議會(huì)一年中差不多有半年甚至更多的時(shí)間在開(kāi)會(huì)，我國(guó)的人大常委會(huì)雖然不能同國(guó)外議會(huì)簡(jiǎn)單類(lèi)比，但開(kāi)會(huì)時(shí)間太短顯然不利于人民當(dāng)家作主。

建議在常委會(huì)議事規(guī)則中明確規(guī)定并大幅延長(zhǎng)常委會(huì)的會(huì)期。由于常委會(huì)每次開(kāi)會(huì)的議程具有不確定性，要求規(guī)定每次開(kāi)會(huì)的具體時(shí)間，不太可行。但是，把常委會(huì)的議事決策時(shí)間放到一定時(shí)期內(nèi)黨和國(guó)家議事決策的整體格局中通盤(pán)考慮，是可以對(duì)開(kāi)會(huì)時(shí)間進(jìn)行總量規(guī)定的。比如，可以規(guī)定一年開(kāi)會(huì)不得少于60天或者一屆開(kāi)會(huì)不得少于300天。有了這樣的總數(shù)，有關(guān)方面就可以根據(jù)常委會(huì)的年度工作要點(diǎn)和立法、監(jiān)督的工作計(jì)劃以及一屆常委會(huì)的總體工作規(guī)劃，在每年或者一屆的總天數(shù)中有針對(duì)性地靈活安排每次會(huì)議的時(shí)間，保證那些涉及重大復(fù)雜問(wèn)題的議案有充足的審議時(shí)間。

在這個(gè)基礎(chǔ)上，還可以規(guī)定特定的主體（如常委會(huì)組成人員、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)等）在常委會(huì)會(huì)議期間，可以提起延長(zhǎng)會(huì)議時(shí)間的動(dòng)議。因?yàn)槊看螘?huì)議究竟要開(kāi)多長(zhǎng)時(shí)間，并不是事先就能估算出來(lái)的，事先決定的開(kāi)會(huì)時(shí)間有時(shí)未必合理科學(xué)，會(huì)議所需的時(shí)間常常只有在會(huì)議進(jìn)行中隨著問(wèn)題審議的進(jìn)展才能逐漸清晰。臨時(shí)延長(zhǎng)會(huì)議時(shí)間是有先例的。

比如，在中華人民共和國(guó)成立前夕北京市召開(kāi)各界人民代表會(huì)議時(shí)，由于毛澤東到會(huì)講話，提出了市民來(lái)信反映的物價(jià)高漲和捐稅、失業(yè)多的問(wèn)題，建議代表會(huì)議處理，會(huì)議就當(dāng)即決定將原定的會(huì)期3天延長(zhǎng)為5天。再比如，六屆全國(guó)人大期間，在彭真委員長(zhǎng)主持下，常委會(huì)在會(huì)議審議的過(guò)程中，就多次延長(zhǎng)原定的會(huì)議時(shí)間。因此，建議在修改法律時(shí)總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)需要，為延長(zhǎng)會(huì)期留下適當(dāng)空間。

改革代表團(tuán)、一定數(shù)量代表或者委員提出議案的制度

全國(guó)人大及其常委會(huì)開(kāi)會(huì)的前提，就是有動(dòng)議。但長(zhǎng)期以來(lái)，會(huì)議審議的議案，基本是由國(guó)家機(jī)關(guān)及其內(nèi)部組織提出的，代表團(tuán)或者一定數(shù)量的代表或者委員提出的議案，除了極個(gè)別的情況外，尚沒(méi)有直接進(jìn)入會(huì)議議程的先例。建議修改法律時(shí)對(duì)此問(wèn)題予以重視研究。

1.對(duì)主席團(tuán)和委員長(zhǎng)會(huì)議審查處理議案的性質(zhì)予以研究。按照全國(guó)人大組織法等法律的規(guī)定，一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的代表，或者常委會(huì)組成人員10人以上，可以分別向代表大會(huì)或者常委會(huì)提出屬于代表大會(huì)或者常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由主席團(tuán)或者委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否列入大會(huì)議程或者提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。這就是說(shuō)，主席團(tuán)或者委員長(zhǎng)會(huì)議對(duì)代表團(tuán)或者一定數(shù)量的代表、委員提出的議案，具有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查并作出處理決定的職權(quán)。

但這里有兩個(gè)問(wèn)題需要研究：

一是根據(jù)全國(guó)人大組織法的規(guī)定，主席團(tuán)是由全國(guó)人大預(yù)備會(huì)議選舉產(chǎn)生的，是只存在于本次會(huì)議期間的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，不是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)；而且，其職權(quán)是主持大會(huì)會(huì)議，但主持應(yīng)當(dāng)是程序性的。這樣，將對(duì)各類(lèi)議案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查并予以處理的職權(quán)，交給主席團(tuán)這一臨時(shí)性、程序性的會(huì)議主持機(jī)構(gòu)，是否適宜，就值得研究了。

委員長(zhǎng)會(huì)議雖然不是臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)，但一概由它對(duì)一定數(shù)量的委員向常委會(huì)提出的議案進(jìn)行經(jīng)常性的審查處理，是否合適，也值得研究，因?yàn)檫@樣，在委員向常委會(huì)提出議案的通道上，委員長(zhǎng)會(huì)議實(shí)際就成為委員提出議案的審批機(jī)構(gòu)了。

二是代表團(tuán)、一定數(shù)量的代表或者委員，是向代表大會(huì)或者常委會(huì)提出議案的，而不是向主席團(tuán)或者委員長(zhǎng)會(huì)議提出議案的。如果代表大會(huì)或者常委會(huì)由于特殊情況來(lái)不及審查處理代表委員提出的議案，可以臨時(shí)授權(quán)主席團(tuán)或者委員長(zhǎng)會(huì)議對(duì)某次會(huì)議上提出的議案進(jìn)行審查處理，但是，如果法律明確規(guī)定由主席團(tuán)或者委員長(zhǎng)會(huì)議來(lái)進(jìn)行一般性的審查處理，其法理基礎(chǔ)就需要研究論證。

2.對(duì)代表團(tuán)、一定數(shù)量的代表或者委員向大會(huì)或者常委會(huì)提出議案的處理問(wèn)題做新的立法設(shè)計(jì)。

可以有幾個(gè)方案：

方案一：對(duì)這幾類(lèi)主體直接向大會(huì)或者常委會(huì)提出議案，不作一般性規(guī)定，因?yàn)槿绻勺髁艘话阈砸?guī)定，這些主體特別是代表聯(lián)名提議案的積極性提高，數(shù)量增多，但議案又總是不能進(jìn)入大會(huì)議程，那么，這個(gè)規(guī)定就沒(méi)有意義。在不作一般性規(guī)定的情況下，可以設(shè)計(jì)例外性規(guī)定，讓代表團(tuán)、代表和委員在特定情況下可以直接向大會(huì)或者常委會(huì)提出議案。

方案二：不規(guī)定代表團(tuán)或者一定數(shù)量的代表可以直接向代表大會(huì)提出議案，或者即使可以直接提，也作嚴(yán)格限制。因?yàn)榇泶髸?huì)的時(shí)間有限，要審議決定的問(wèn)題很多，議程早已確定下來(lái)，并經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，在會(huì)議過(guò)程中臨時(shí)增加議案，基本沒(méi)有可行性。但是，可以拓寬常委會(huì)會(huì)議將委員提出議案直接列入議程的通道，因?yàn)槲瘑T是專(zhuān)職的，有條件提出質(zhì)量較高的議案，常委會(huì)的會(huì)議時(shí)間相對(duì)充裕，議程雖事先經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，但有調(diào)整的靈活空間。

方案三：在不改變現(xiàn)有關(guān)于代表團(tuán)、一定數(shù)量的代表或者委員可以直接向代表大會(huì)或者常委會(huì)提出議案規(guī)定的情況下，設(shè)計(jì)一種激活機(jī)制：

一是改變將代表團(tuán)或者代表提出議案的截止時(shí)間一般定為3月11日的慣例，將這一時(shí)間大幅提前，可以規(guī)定到會(huì)議召開(kāi)的第一天，最遲第二天。同時(shí)，規(guī)定委員須在常委會(huì)會(huì)議召開(kāi)前的一段時(shí)間提出議案。

二是明確規(guī)定凡向代表大會(huì)或者常委會(huì)提出的議案，應(yīng)當(dāng)將議案全部?jī)?nèi)容直接交代表大會(huì)或者常委會(huì)審議，并專(zhuān)門(mén)留出審議議案的時(shí)間。

三是在代表大會(huì)或者常委會(huì)審議后，由主席團(tuán)或者委員長(zhǎng)會(huì)議綜合審議意見(jiàn)，提出進(jìn)一步的處理意見(jiàn)，提請(qǐng)代表大會(huì)或者常委會(huì)審議決定。四是明確規(guī)定，代表大會(huì)或者常委會(huì)會(huì)議議程和日程中，應(yīng)當(dāng)為臨時(shí)增加議案預(yù)留時(shí)間。

3.對(duì)閉會(huì)期間能否提出議案作出規(guī)定?，F(xiàn)在，全國(guó)人大及其常委會(huì)的兩個(gè)議事規(guī)則只規(guī)定，代表團(tuán)、一定數(shù)量的代表或者委員可以向代表大會(huì)或者常委會(huì)提出議案，但沒(méi)有規(guī)定提出議案的具體時(shí)間。會(huì)議中提出議案當(dāng)然沒(méi)有問(wèn)題，但在閉會(huì)期間能否提出、向誰(shuí)提出、如何處理，法律并沒(méi)有作出規(guī)定，建議對(duì)這些問(wèn)題予以明確。

4.對(duì)能否向“兩高”和監(jiān)察委員會(huì)提出質(zhì)詢(xún)案予以規(guī)范。常委會(huì)議事規(guī)則和監(jiān)督法都規(guī)定，常委會(huì)組成人員在會(huì)議期間有權(quán)對(duì)“兩高”提出質(zhì)詢(xún)案，但代表大會(huì)組織法和議事規(guī)則卻沒(méi)有規(guī)定代表有質(zhì)詢(xún)“兩高”的權(quán)力。而《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《代表法》）第14條又明確規(guī)定，全國(guó)人大會(huì)議期間，一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的代表聯(lián)名，有權(quán)書(shū)面提出對(duì)“兩高”的質(zhì)詢(xún)案。建議將這些法律的規(guī)定與全國(guó)人大組織法一致起來(lái)，做統(tǒng)一規(guī)定，并對(duì)代表或者委員能否向監(jiān)察委員會(huì)提出質(zhì)詢(xún)案，予以研究規(guī)定。

5.對(duì)議案的性質(zhì)、種類(lèi)、結(jié)構(gòu)加以研究規(guī)范。憲法和有關(guān)法律既規(guī)定了有關(guān)主體可以提出議案，又規(guī)定了憲法修改案、法律案、質(zhì)詢(xún)案、撤職案、罷免案等動(dòng)議的表現(xiàn)形式，還規(guī)定人大代表有權(quán)向本級(jí)人大提出對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)。但是，對(duì)于什么叫議案，議案究竟有哪些種類(lèi)以及應(yīng)當(dāng)具備什么樣的結(jié)構(gòu)，議案與建議、批評(píng)和意見(jiàn)有什么區(qū)別，憲法法律并沒(méi)有作出明確規(guī)定，理論上和實(shí)踐中如何把握，也并不清晰一致。

比如，按照法律的分散規(guī)定和日常理解，一般都會(huì)認(rèn)為，質(zhì)詢(xún)案、罷免案等都屬于議案的一種，但《代表法》第3條又明確規(guī)定，代表有權(quán)“依法聯(lián)名提出議案、質(zhì)詢(xún)案、罷免案等”，這又說(shuō)明，質(zhì)詢(xún)案、罷免案等，并不屬于議案的一種，而是與議案平行的一類(lèi)動(dòng)議。

再比如，歷屆全國(guó)人大會(huì)議在處理代表議案時(shí)，都有數(shù)量不少的議案被轉(zhuǎn)化為代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)，這說(shuō)明，不少代表在提出議案時(shí)，尚未弄清楚議案與建議、批評(píng)和意見(jiàn)的區(qū)別。由委員長(zhǎng)會(huì)議原則同意的全國(guó)人大代表議案處理辦法，力圖對(duì)議案做這樣的解釋一“屬于全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議事原案”一即議案就是議事原案。但這個(gè)實(shí)際是一種循環(huán)解釋?zhuān)€是不甚清楚。

這個(gè)辦法還規(guī)定，議案應(yīng)當(dāng)有案由、案據(jù)和方案，但對(duì)這三個(gè)要件的理解，伸縮性是很大的。比如，代表聯(lián)名提出一件法律議案，這個(gè)議案的方案可以是總體的框架設(shè)想，也可以是十分詳細(xì)的法律條文，那么，這個(gè)方案究竟要達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)才算是正式的議案，并進(jìn)入會(huì)議的議程呢？建議針對(duì)實(shí)際，將一些代表議案工作的內(nèi)部文件進(jìn)行梳理提升，在修改法律時(shí)對(duì)議案本身及其相關(guān)的各類(lèi)基礎(chǔ)性問(wèn)題作出明確規(guī)定。

完善會(huì)議的公開(kāi)制度

這里有幾個(gè)問(wèn)題可以研究：

一是明確規(guī)定列席常委會(huì)會(huì)議的全國(guó)人大代表的人數(shù)。當(dāng)然，如果大幅增加常委會(huì)委員的人數(shù)，就不必列席過(guò)多代表，因?yàn)槲瘑T的數(shù)量增加，其代表性也相應(yīng)擴(kuò)大了。但如果維持現(xiàn)有委員的人數(shù)，即應(yīng)讓較多的代表列席常委會(huì)會(huì)議，并規(guī)定法定的人數(shù)。

二是完善并明確規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)會(huì)議的旁聽(tīng)制度，讓廣大群眾能夠直接參與和了解最高權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)的過(guò)程。

三是完善并明確規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)的新聞報(bào)道制度。比如，可以總結(jié)實(shí)踐中成功的經(jīng)驗(yàn)做法，將相關(guān)的新聞發(fā)言人制度、記者招待會(huì)等做法上升為法律規(guī)定。

在新聞報(bào)道制度中，可以著重研究會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)直播、人事任免理由、批評(píng)意見(jiàn)、敏感問(wèn)題爭(zhēng)議以及各類(lèi)表決結(jié)果等的公開(kāi)問(wèn)題。這些都是新聞報(bào)道制度中的難點(diǎn)和焦點(diǎn)，如果以適當(dāng)方式公開(kāi)，對(duì)宣傳人大制度、引導(dǎo)輿論達(dá)成共識(shí)，很有積極意義；如果因擔(dān)心出問(wèn)題，一律不予公開(kāi)，則效果不好。1986年全國(guó)人大常委會(huì)審議破產(chǎn)法時(shí)，中央電視臺(tái)曾經(jīng)進(jìn)行會(huì)議直播，社會(huì)反響強(qiáng)烈。全國(guó)人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的哪些事項(xiàng)可以進(jìn)行電視或者網(wǎng)絡(luò)直播，是可以研究規(guī)范的。

實(shí)踐中，有關(guān)人事任免的信息，除了公開(kāi)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人簡(jiǎn)歷之外，其他由人大及其常委會(huì)任免的人員，其信息資料和任免理由十分匱乏，而這些往往是社會(huì)最關(guān)注的，建議以法律規(guī)定的方式，擴(kuò)大這方面的公開(kāi)范圍。1954年憲法通過(guò)后的一段時(shí)間內(nèi)，全國(guó)人大代表在全國(guó)人大會(huì)議上對(duì)國(guó)務(wù)院工作的所有批評(píng)意見(jiàn)，都是可以全文登載《人民日?qǐng)?bào)》的，周恩來(lái)總理曾明確說(shuō)：“把所有代表的發(fā)言，包括批評(píng)政府工作的發(fā)言，不管對(duì)的、部分對(duì)的甚至錯(cuò)的都發(fā)表出來(lái)?！?/p>

當(dāng)然，現(xiàn)在要求這樣做并不現(xiàn)實(shí)。但是，如果人民群眾看不到代表或者委員的批評(píng)性發(fā)言，就會(huì)損害人民代表大會(huì)制度的真實(shí)性，建議對(duì)這個(gè)問(wèn)題予以研究，并作出鼓勵(lì)性、前瞻性規(guī)定。對(duì)于重大的敏感爭(zhēng)議性問(wèn)題，建議明確規(guī)定公開(kāi)的原則和限制。而全國(guó)人大及其常委會(huì)議的各類(lèi)表決結(jié)果，特別是投票情況、得票結(jié)果，也應(yīng)當(dāng)由主流的媒體公開(kāi)。

完善全國(guó)人大會(huì)議審議工作報(bào)告的制度

長(zhǎng)期以來(lái)，全國(guó)人大會(huì)議的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是審議“一府兩院”的工作報(bào)告。但是，在這項(xiàng)工作中遇到的一些問(wèn)題尚未引起足夠重視，也缺乏應(yīng)有的制度規(guī)范。

1.工作報(bào)告的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，應(yīng)予研究。實(shí)踐中，“一府兩院”的工作報(bào)告已經(jīng)基本形成了固定的程式，主要包括過(guò)去一年工作的回顧，工作中的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)業(yè)績(jī)，存在的問(wèn)題，未來(lái)一年工作的展望等。

但有幾個(gè)問(wèn)題需要研究規(guī)范：

一是“一府兩院”應(yīng)否以及在多大范圍內(nèi)報(bào)告下級(jí)機(jī)關(guān)的工作？每年全國(guó)人大會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理所作的報(bào)告叫“政府工作報(bào)告”，“兩高”負(fù)責(zé)人所做的叫“最高人民法院工作報(bào)告”和“最高人民檢察院工作報(bào)告”。三個(gè)工作報(bào)告的內(nèi)容并非國(guó)務(wù)院和“兩高”的工作，而是各級(jí)政府、各級(jí)法院、各級(jí)檢察院的工作。但是，按照憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，全國(guó)人大監(jiān)督的是國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，而不包括它們下級(jí)機(jī)關(guān)的工作，地方“一府兩院”的工作是由地方人大監(jiān)督的。

所以，國(guó)務(wù)院總理所做的報(bào)告不宜叫“政府工作報(bào)告”，而應(yīng)當(dāng)叫“國(guó)務(wù)院工作報(bào)告”，三機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人所報(bào)告的也不應(yīng)當(dāng)是各級(jí)政府、各級(jí)法院和各級(jí)檢察院的工作，而應(yīng)當(dāng)是三機(jī)關(guān)自身的工作。如果要報(bào)告下級(jí)機(jī)關(guān)的工作，也應(yīng)當(dāng)圍繞三機(jī)關(guān)與下級(jí)機(jī)關(guān)的法律關(guān)系，報(bào)告它們?cè)谔幚磉@一關(guān)系方面的工作，通過(guò)報(bào)告中央一級(jí)機(jī)關(guān)的工作，來(lái)向全國(guó)人大反映和揭示中央與地方工作的全局。

比如，國(guó)務(wù)院與地方政府是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，總理所報(bào)告的就應(yīng)當(dāng)是國(guó)務(wù)院在處理這一領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系方面的得與失、經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題與教訓(xùn)。比如，最高人民法院與下級(jí)法院是法律監(jiān)督關(guān)系，最高人民法院就應(yīng)當(dāng)報(bào)告如何落實(shí)這一關(guān)系方面所做的工作，而不應(yīng)當(dāng)是下級(jí)法院的普遍性工作。

二是工作報(bào)告中應(yīng)當(dāng)包括領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人自我述職的內(nèi)容。國(guó)務(wù)院總理、“兩高”負(fù)責(zé)人既有相應(yīng)國(guó)家機(jī)關(guān)中的最高法律地位，又具有崇高的政治地位，代表了“一府兩院”的形象，社會(huì)對(duì)他們的關(guān)注評(píng)價(jià)實(shí)際就代表了對(duì)“一府兩院”的關(guān)注評(píng)價(jià)。全國(guó)人大對(duì)“一府兩院”的工作監(jiān)督，在很大程度上就是對(duì)三機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的監(jiān)督，因?yàn)樗麄儌€(gè)人對(duì)三機(jī)關(guān)的工作具有重要影響。因此，應(yīng)當(dāng)在法律上要求工作報(bào)告中有領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人述職、自我評(píng)價(jià)、回應(yīng)社會(huì)等方面的內(nèi)容。這樣，工作報(bào)告就會(huì)有血有肉，避免枯燥乏味。

三是最高人民法院、最高人民檢察院的工作報(bào)告與國(guó)務(wù)院工作報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。人大不適宜對(duì)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督，因此，對(duì)法院、檢察院的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)重在對(duì)其所任命人員的監(jiān)督，而對(duì)政府的監(jiān)督，應(yīng)既包括對(duì)人的監(jiān)督，也包括對(duì)事的監(jiān)督。“一府兩院”應(yīng)當(dāng)根據(jù)人大監(jiān)督的這一特點(diǎn)來(lái)起草工作報(bào)告。

2.人大審議和批準(zhǔn)的對(duì)象究竟是什么？人大會(huì)議對(duì)“一府兩院”的工作報(bào)告在審議之后要進(jìn)行表決，通過(guò)一個(gè)是否批準(zhǔn)的決議。但是，“一府兩院”的工作報(bào)告是否等同于其工作本身？審議和批準(zhǔn)工作報(bào)告，能否等同于審議和批準(zhǔn)“一府兩院”的工作？似乎不能這么看。

其原因在于：有時(shí)候工作做得好，但工作報(bào)告未必寫(xiě)得好；有時(shí)候工作做得不好，但報(bào)告寫(xiě)得很好；有時(shí)候人大代表對(duì)“一府兩院”負(fù)責(zé)人的評(píng)價(jià)，與工作實(shí)績(jī)和工作報(bào)告都不相符合。這些因素對(duì)工作報(bào)告的表決得票數(shù)，都有重要影響。它向我們提出的問(wèn)題是，審議和表決工作報(bào)告的傳統(tǒng)做法，能否說(shuō)是一種成功的工作監(jiān)督方式？有沒(méi)有需要改革和完善的地方？

3.工作報(bào)告一旦不通過(guò)怎么辦？這樣的情況，多年前在地方人大審議表決法院工作報(bào)告中就發(fā)生過(guò)。只要有表決，就有得票不過(guò)半數(shù)的可能。但如何處理這種情況，相關(guān)法律缺乏明確規(guī)定。工作報(bào)告不通過(guò)，能否再作一次報(bào)告、再進(jìn)行一次審議表決？如果能，其法理基礎(chǔ)是什么？如果不能再作一次報(bào)告，又怎么辦？而且，工作報(bào)告一旦不通過(guò)，如何追究責(zé)任？而追究責(zé)任可能又涉及黨委，因?yàn)辄h是領(lǐng)導(dǎo)一切的。建議對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行研究規(guī)范。

4.建議減少甚至取消口頭作工作報(bào)告的傳統(tǒng)做法。全國(guó)人大會(huì)議的時(shí)間十分寶貴，但是用來(lái)聽(tīng)取有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人、負(fù)責(zé)人作工作報(bào)告的時(shí)間太長(zhǎng)。憲法和法院、檢察院組織法規(guī)定，“一府兩院”向全國(guó)人大報(bào)告工作，憲法還規(guī)定，全國(guó)人大審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的報(bào)告以及國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，但是，并沒(méi)有規(guī)定必須口頭報(bào)告。

報(bào)告工作、報(bào)告國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及國(guó)家預(yù)算情況，既有口頭報(bào)告，也有書(shū)面報(bào)告，有沒(méi)有可能將最高人民法院、最高人民檢察院的工作報(bào)告，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和預(yù)算的報(bào)告，甚至全國(guó)人大常委會(huì)的工作報(bào)告，都改成書(shū)面文件直接印發(fā)會(huì)議？這樣就會(huì)節(jié)約會(huì)議相當(dāng)多的時(shí)間。

完善出席會(huì)議人數(shù)和表決制度

按照兩個(gè)議事規(guī)則的規(guī)定，舉行全國(guó)人大會(huì)議，須有2/3以上的代表出席，舉行常委會(huì)會(huì)議，須有過(guò)半數(shù)的常委會(huì)組成人員出席。出席人數(shù)會(huì)直接影響表決的得票數(shù)。

這里有兩個(gè)問(wèn)題：一是憲法修改須由全體代表的2/3以上通過(guò)，一旦出席人數(shù)勉強(qiáng)過(guò)2/3，反對(duì)票、棄權(quán)票又較多，怎么辦？二是常委會(huì)組成人員缺席較多，表決議案不過(guò)半數(shù)怎么辦？建議研究一下會(huì)議出席人數(shù)的法定數(shù)量，并明確規(guī)定代表、委員的請(qǐng)假制度，嚴(yán)格限制請(qǐng)假。

兩個(gè)議事規(guī)則對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的表決制度作了規(guī)定，但也有一些問(wèn)題需要研究。

1.有無(wú)必要設(shè)秘密寫(xiě)票處？《全國(guó)人大議事規(guī)則》規(guī)定，有2/3全體會(huì)議選舉或者表決任命案時(shí)，設(shè)秘密寫(xiě)票處。但實(shí)際上，只要去秘密寫(xiě)票處寫(xiě)票，幾乎必然會(huì)被認(rèn)為要投反對(duì)票，建議總結(jié)一下幾十年來(lái)究竟有多少代表去秘密寫(xiě)票處寫(xiě)過(guò)票。如果作用不大，可以不作這樣的規(guī)定。而常委會(huì)的議事規(guī)則也沒(méi)有規(guī)定表決任免案時(shí)，要設(shè)秘密寫(xiě)票處。

2.研究擴(kuò)大公開(kāi)表決的范圍。按照兩個(gè)議事規(guī)則的規(guī)定，代表大會(huì)表決議案，采用投票方式、舉手方式或者其他方式，修改憲法采用投票方式，常委會(huì)表決議案，采用無(wú)記名方式、舉手方式或者其他方式。實(shí)踐中，大會(huì)和常委會(huì)會(huì)議的表決方式主要是無(wú)記名投票和按表決器，體現(xiàn)的都是匿名秘密的表決原則。人們的日常認(rèn)識(shí)中，也認(rèn)為只有秘密表決，才能真正體現(xiàn)民主。

但是，從國(guó)外代議制民主的基本技術(shù)和原理看，有一個(gè)形象說(shuō)法，叫作秘密未必民主，公開(kāi)未必落后。不加分析地采用公開(kāi)表決方式，會(huì)妨礙真實(shí)意愿的表達(dá)，但不加分析地強(qiáng)調(diào)秘密表決，又容易使表決者失去責(zé)任，怠于嚴(yán)肅投票（比如不按表決器、隨意投票等），特別是易使表決者失去選民的監(jiān)督。

全國(guó)人大代表和常委會(huì)委員本來(lái)就是層層間接選舉產(chǎn)生的，選舉的基礎(chǔ)容易受到不同程度的質(zhì)疑，為加強(qiáng)全體人民對(duì)他們行使職權(quán)的了解監(jiān)督，增強(qiáng)其責(zé)任心和履職能力，公開(kāi)他們對(duì)議案表決的態(tài)度，是十分必要的。建議在修改法律時(shí)，確立公開(kāi)是原則、秘密是例外的表決原則，除了人事選舉任免一律采取秘密表決的方式外，其他所有議案均實(shí)行公開(kāi)表決，向全社會(huì)公開(kāi)每個(gè)代表委員的態(tài)度。

3.明確規(guī)范黨員代表委員表決時(shí)服從法律和服從黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系。代表委員中的大多數(shù)是中共黨員，黨員在行使表決權(quán)時(shí)必須服從黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的黨的紀(jì)律，但是，代表法又規(guī)定代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究，即代表按照自己的意愿行使表決權(quán)是法定權(quán)利。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，一旦黨的紀(jì)律要求黨員贊成，而代表內(nèi)心卻要反對(duì)，這種情況下代表應(yīng)當(dāng)如何選擇？如果投了反對(duì)票或者按了反對(duì)鍵，法律不能追究，那么，黨內(nèi)法規(guī)能否追究？又如何追究？能否追查其投票表決情況？這個(gè)問(wèn)題十分重大，建議研究規(guī)范。

4.建議明確規(guī)定，不得把選票設(shè)計(jì)成贊成的不動(dòng)筆，或者贊成的不按表決器。在全國(guó)人大及其常委會(huì)的表決中作出這樣的規(guī)定，可以有效地制止各類(lèi)表決中的類(lèi)似做法。

其他一些建議

建議在修改三部法律時(shí)，將全國(guó)人大常委會(huì)組成人員守則、各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的議事規(guī)則以及全國(guó)人大常委會(huì)黨組和委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的涉及全國(guó)人大及其常委會(huì)工作的各類(lèi)規(guī)范性文件，一并加以梳理，將必要的內(nèi)容整合充實(shí)到三件法律中。

本文系楊登峰教授擔(dān)任首席專(zhuān)家的國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目《新時(shí)代中國(guó)改革創(chuàng)新試驗(yàn)的法治問(wèn)題研究》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：18ZDA134)的階段性成果。