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2018年3月9日，國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部及國家旅游局等[1]五部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于規(guī)范主題公園建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”）。該指導(dǎo)意見明確了主題公園發(fā)展的總體要求，規(guī)范了主題公園的選址條件和土地利用管理方式，要求相關(guān)部門統(tǒng)籌完善規(guī)劃布局，加強(qiáng)建設(shè)運(yùn)營監(jiān)管，鼓勵主題公園的創(chuàng)新發(fā)展。以下是對于該指導(dǎo)意見相關(guān)重要內(nèi)容的解讀。

一、明確主題公園劃分的準(zhǔn)確定義

指導(dǎo)意見明確界定了主題公園的營利目的和商業(yè)性質(zhì)，并與政府建設(shè)的各類公益性的城鎮(zhèn)公園、動植物園等進(jìn)行了區(qū)分，明確后者不屬于主題公園。根據(jù)指導(dǎo)意見的界定，主題公園是指以營利為目的興建的，占地、投資達(dá)到一定規(guī)模，實(shí)行封閉管理，具有一個或多個特定文化旅游主題，為游客有償提供休閑體驗(yàn)、文化娛樂產(chǎn)品或服務(wù)的園區(qū)。主要包括：以大型游樂設(shè)施為主體的游樂園，大型微縮景觀公園以及提供情景模擬、環(huán)境體驗(yàn)為主要內(nèi)容的各類影視城、動漫城等園區(qū)。同時，指導(dǎo)意見從占地面積、投資額度等方面把主題公園劃分為特大型、大型和中小型三個等級，每個等級主題公園的標(biāo)準(zhǔn)如下：

二、明確了主題公園科學(xué)論證合理發(fā)展的要求

指導(dǎo)意見明確了主題公園的管理層級、主體以及論證、規(guī)劃、報(bào)批的程序，并對不同等級的主題公園建設(shè)提出了嚴(yán)格控制、合理規(guī)劃等發(fā)展導(dǎo)向：

在建設(shè)論證方面，指導(dǎo)意見要求省級政府要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、區(qū)域人口規(guī)模、城市化程度和旅游市場條件等因素，嚴(yán)格科學(xué)論證，統(tǒng)籌研究本區(qū)域主題公園項(xiàng)目的數(shù)量和布局。

嚴(yán)格控制新建、擴(kuò)建特大型主題公園，省級政府對本地區(qū)特大型主題公園項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行科學(xué)論證，對未經(jīng)省級政府論證的項(xiàng)目不得報(bào)請國務(wù)院進(jìn)行核準(zhǔn)。
合理規(guī)劃大型主題公園，符合條件的可納入本省（區(qū)、市）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、旅游發(fā)展等重大規(guī)劃和相關(guān)區(qū)域規(guī)劃。

在規(guī)劃布局方面，指導(dǎo)意見要求主題公園項(xiàng)目選址應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。統(tǒng)籌考慮主題公園項(xiàng)目游客眾多、人員密集的特點(diǎn)，合理規(guī)劃選址布局，避免與住宅等人員密集區(qū)域交叉疊加。在主題公園周邊地區(qū)，合理規(guī)劃酒店、餐飲、購物、娛樂、交通等服務(wù)設(shè)施建設(shè)，控制與主題公園無關(guān)的住宅、寫字樓等項(xiàng)目。在主題公園園區(qū)內(nèi)，要合理配套商業(yè)設(shè)施用地面積，不得擅自改變園區(qū)土地用途，嚴(yán)禁進(jìn)行住宅、酒店、寫字樓、大型購物中心等房地產(chǎn)開發(fā)。

三、明確劃出主題公園發(fā)展紅線

為應(yīng)對我國主題公園建設(shè)發(fā)展中出現(xiàn)的概念不清、盲目建設(shè)、模仿抄襲、低水平重復(fù)等問題，甚至在有些地區(qū)出現(xiàn)的由于主題公園建設(shè)所導(dǎo)致的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和房地產(chǎn)化傾向，指導(dǎo)意見提出從嚴(yán)格用地管理、嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、嚴(yán)格核準(zhǔn)程序、嚴(yán)控房地產(chǎn)傾向、嚴(yán)防地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面對主題公園的發(fā)展進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，并明確了“不得利用主題公園用地開發(fā)房地產(chǎn)”的紅線：

在用地管理方面，指導(dǎo)意見要求合理確定主題公園占地規(guī)模。主題公園用地要優(yōu)先利用存量和低效建設(shè)用地，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，禁止占用耕地（亦不得通過先行辦理分批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等形式變相占用耕地）、天然林地、國家級公益林地和城鎮(zhèn)公園綠地，禁止違規(guī)填海建設(shè)主題公園。主題公園用地應(yīng)通過招拍掛等方式取得，嚴(yán)禁采取劃撥方式；

在生態(tài)保護(hù)方面，指導(dǎo)意見要求嚴(yán)禁違規(guī)在自然保護(hù)區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園和地質(zhì)公園、飲用水水源保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)（重要）生態(tài)功能區(qū)以及其他生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域選址建設(shè)主題公園。主題公園建設(shè)應(yīng)依法履行環(huán)境影響評價(jià)程序，采取嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施，嚴(yán)禁破壞生態(tài)環(huán)境；

在核準(zhǔn)程序方面，指導(dǎo)意見要求主題公園核準(zhǔn)要嚴(yán)格執(zhí)行《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》的相關(guān)規(guī)定，按規(guī)定應(yīng)由省級政府核準(zhǔn)的主題公園項(xiàng)目，省級相關(guān)部門在政策把握、規(guī)劃布局、資源開發(fā)配置等方面要嚴(yán)格控制，不得下放核準(zhǔn)權(quán)限；

同時，指導(dǎo)意見還提出要嚴(yán)控房地產(chǎn)傾向，各地區(qū)要嚴(yán)格控制主題公園周邊的房地產(chǎn)開發(fā)，從嚴(yán)限制主題公園周邊住宅用地比例和建設(shè)規(guī)模，不得通過調(diào)整規(guī)劃為主題公園項(xiàng)目配套房地產(chǎn)開發(fā)用地。主題公園周邊的酒店、餐飲、購物、住宅等房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，必須單獨(dú)供地、單獨(dú)審批，不得與主題公園捆綁供地、捆綁審批，也不得通過在招拍掛中設(shè)置條件，變相將主題公園與周邊房地產(chǎn)捆綁開發(fā)。對擬新增立項(xiàng)的主題公園項(xiàng)目要科學(xué)論證評估，嚴(yán)格把關(guān)審查，防范“假公園真地產(chǎn)”項(xiàng)目。

四、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和部門監(jiān)管

指導(dǎo)意見將省級政府作為組織領(lǐng)導(dǎo)的主體責(zé)任單位，要求省級政府對本地區(qū)主題公園建設(shè)負(fù)總責(zé)，要強(qiáng)化政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識，對主題公園項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行充分論證；要嚴(yán)肅組織查處違反土地用途和建設(shè)方案要求、利用主題公園土地開發(fā)房地產(chǎn)的行為，防止主題公園房地產(chǎn)化。同時，對于各部門的監(jiān)管責(zé)任分工，指導(dǎo)意見要求：旅游部門要建立健全主題公園相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)和宣傳引導(dǎo)；發(fā)展改革、國土資源、環(huán)保、規(guī)劃等部門要加強(qiáng)對主題公園項(xiàng)目核準(zhǔn)、用地、環(huán)評、規(guī)劃等的監(jiān)管，對未依法依規(guī)辦理審批手續(xù)要及時予以糾正。今后建設(shè)主題公園時，應(yīng)在全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺中按主題公園類進(jìn)行填報(bào)，未按主題公園類進(jìn)行填報(bào)的，不得辦理各類審批手續(xù)，獲得相關(guān)審批手續(xù)的由審批部門按規(guī)定予以糾正。

注釋：

[1]部分政府機(jī)構(gòu)經(jīng)過2018年3月的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后名稱已經(jīng)變化或已被合并，本文沿用其之前的名稱。