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今年全國兩會上，全國政協(xié)委員、中信資本董事長兼首席執(zhí)行官張懿宸再一次準備了鼓勵政府引導基金支持創(chuàng)投產(chǎn)業(yè)發(fā)展的提案。然而也正在2023年1月份，北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)對外披露將設立政府投資引導基金，首期規(guī)模100億元，引導社會資本投向符合北京經(jīng)開區(qū)產(chǎn)業(yè)布局和戰(zhàn)略定位的領域，實現(xiàn)經(jīng)濟轉型升級和高質量發(fā)展。

近年來，各地政府都高度重視政府引導基金的設立和運作，而隨之而來的，是各地政府引導基金對于高質量私募基金管理機構的突出需求。為了遴選出自身需求的私募基金管理機構，政府引導基金通常會開展對私募基金管理機構的反向盡職調查。這種政府引導基金作為投資人對私募基金管理機構的盡職調查即為反向盡職調查。通過對私募基金管理機構有效的反向盡職調查，一方面能加深作為投資人的政府引導基金對私募基金管理機構的管理團隊、整體管理能力、管理業(yè)績的了解，另一方面也能夠通過選拔優(yōu)秀且適合的私募基金管理機構更好的為地方經(jīng)濟服務，真正實現(xiàn)利用政府投資和政策傾斜帶動社會投資、優(yōu)化資源配置的目的。

筆者將結合近年來參與的政府引導基金對于基金管理機構的反向盡職調查及各項核查實踐經(jīng)驗，對于反向盡職調查的主要方式、關注點、風險提示意見和建議等，簡要分析如下。

一、反向盡職調查主要方式

政府引導基金對私募基金管理機構反向盡職調查主要采取以下方式提供法律服務：

1. 駐場核查。駐場核查是政府引導基金對私募基金管理機構反向盡職調查方式中最基本，也是最重要的方式。通過實地駐場核查，律師能有效掌握私募基金管理機構的實際運營情況，各部門的運作情況、實際存在的問題，管理團隊的整體情況等，便于為政府引導基金對私募基金管理機構的遴選決定提供第一手資料和判決依據(jù)。

2. 訪談。政府引導基金對私募基金管理機構反向盡職調查法律服務中通常包括兩部分的訪談，一部分是對私募基金管理機構管理團隊高管人員的訪談，一部分是對私募基金管理機構過往管理基金投資人的訪談。其中，通過對私募基金管理機構管理團隊高管人員的訪談，能有效核實管理團隊整體的情況（包括但不限于團隊的投資效率、團隊的穩(wěn)定性、團隊人員的能力和素質、團隊的治理結構等）；通過對過往管理基金投資人的訪談，能有效了解過往投資人對于私募基金管理機構的管理能力和管理業(yè)績的認可度，以及，過往合作過程中私募基金管理機構的特點。

3. 資料收集及核對。通常，政府引導基金在發(fā)布遴選私募基金管理機構的遴選公告后，私募基金管理機構會根據(jù)政府引導基金要求提交申報文件。在政府引導基金對私募基金管理機構反向盡職調查法律服務中，律師將結合政府引導基金的需求，進行對私募基金管理機構相關資料的收集，以及，對資料原件進行核對。

4. 網(wǎng)絡輿情調研。政府引導基金在關注私募基金管理機構投資業(yè)績的同時，更關注該等管理政府出資的私募基金管理機構的網(wǎng)絡輿情的監(jiān)控。通過律師團隊全方位對私募基金管理機構的網(wǎng)絡輿情調研，客觀、辯證的分析該等網(wǎng)絡輿情對于私募基金管理機構的影響，能為政府引導基金的遴選提供更全面的判決依據(jù)。

5. 書面報告和現(xiàn)場匯報相結合。反向盡職調查結束后，律師應當根據(jù)盡職調查結果起草書面報告，同時，針對被盡調的私募基金管理機構存在的具體性問題，為便于政府引導基金了解具體情況，律師可跟政府引導基金以現(xiàn)場匯報方式進行深入溝通。

6. 后期跟進。反向盡職調查結束后，如被盡調的私募基金管理機構符合政府引導基金的遴選要求，則后期律師可為政府引導基金提供投資協(xié)議談判、私募基金管理機構整改、定期核查等多種方式和內(nèi)容的法律服務，需律師團隊后期持續(xù)跟進政府引導基金與私募基金管理機構的合作事宜。

二、反向盡職調查主要關注點

政府引導基金對私募基金管理機構反向盡職調查主要關注點包括但不限于：合法合規(guī)性、募投管退能力、團隊情況、特殊政策配合事宜等方面的考察。

1. 合法合規(guī)性

通常情況下，律師在對私募基金管理機構核查合法合規(guī)性時主要落實在如下方面：1、在基金業(yè)協(xié)會登記備案信息是否和實際情況一致；2、內(nèi)部治理結構是否健全、風控合規(guī)制度和利益沖突防范機制等是否完善；3、實際開展的業(yè)務、簽署的合同是否符合基金業(yè)協(xié)會要求；4、是否符合《關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作指導意見的通知》^[1]中關于引導基金受托管理機構的資質條件；5、私募基金管理機構、過往投資的基金及高管人員是否存在違法違規(guī)、失信、受處罰情況，過往涉訴信息排查等。

2. 募投管退能力

考察私募基金管理人募投管退能力主要關注如下方面：

（1）基金募集：私募基金應當面向合格投資者通過非公開方式募集基金。私募基金管理機構應當按照基金業(yè)協(xié)會要求核查投資人是否為合格投資者。對于政府引導基金來說，最為關注的是，其擬選聘的私募基金管理機構是否有足夠的基金募集能力。通常情況下，律師主要核查的重點為：查看過往基金的募集說明書中關于基金目標募集金額的介紹，并根據(jù)最終實際募集金額情況核實私募基金管理人的募集能力；過往基金最終募集到的投資人構成（以高凈值客戶為主，還是機構投資人為主；以國有資金為主，還是以社會資金為主）；過往基金收到的意向出資函與實際募資情況的出入（含投資人變化幅度、出資金額調整幅度等）；過往投資人對于投資基金的硬性要求等（如是否有返投要求等）。

（2）基金投資：每支基金對于基金投資有著自己的步調和特點，投資的金額、投資的階段、投資范圍^[2]、投資策略等均能體現(xiàn)出差異。如果政府引導基金對于擬投資的基金有投資期、投資比例的要求^[3]，建議政府引導基金重點核實，私募基金管理人過往投資基金投資的具體情況（比如從尋找項目到最后支付投資款的具體流程、是否上投資決策委員會之前做過盡職調查、投資款撥付流程、每支基金的投資款投至80%左右大概實際需要多長投資期、實際簽署的基金合同除了基金業(yè)協(xié)會備案的基金合同外是否有補充協(xié)議或者抽屜協(xié)議、相關政策性指標完成情況等）。需要注意的是，這里需要特別關注私募基金管理機構對于政策性指標（比如投向滿足522條件^[4]的創(chuàng)業(yè)早中期階段的非上市企業(yè)企業(yè)需滿足一定占比等）完成的情況，以核實私募基金管理機構是否貼合政府引導基金的政策性要求。

（3）基金管理：私募基金管理機構應當建立科學合理、運轉有效的合規(guī)管理和風險控制制度，包括但不限于運營風險控制、信息披露、機構內(nèi)部交易記錄、關聯(lián)交易管理、防范內(nèi)部交易及利益輸送制度等，同時，應當建立突發(fā)事件處理預案，對嚴重損害投資者利益、影響正常經(jīng)營或者可能引發(fā)系統(tǒng)性風險的突發(fā)事件的處理機制作出明確安排。私募基金管理機構不論是大的中后臺投后管理系統(tǒng)，還是項目募集、投資人員和投后跟進、投后管理人員統(tǒng)一的，均應當安排專人跟進基金投資的每個項目，采用定期電話或現(xiàn)場訪問形式了解被投資企業(yè)的情況，并根據(jù)掌握的資源情況為被投資企業(yè)提供幫助。在被投企業(yè)出現(xiàn)異常情況時第一時間啟動預案，并盡最大努力維護投資人合法權益。避免出現(xiàn)被投企業(yè)失聯(lián)、人員大規(guī)模流失、核心生產(chǎn)要素涉訴等重大異常情況發(fā)生。

（4）基金退出：政府引導基金的退出應兼顧公共財政原則和市場化運作要求，確定退出方式及退出價格。律師在對私募基金管理機構反向盡調時，需重點關注：過往基金退出的方式、退出的內(nèi)部程序及文件、退出價格等方面的核查。通常來說，律師普遍對于私募基金管理機構退出合規(guī)性核查的關注度更多一些，對于退出時點、退出方式以及退出價格，需要根據(jù)各地政府引導基金的政策來執(zhí)行和具體核查和分析。比如，杭州《關于杭州市創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理辦法》規(guī)定，“引導基金一般在參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期滿后，通過清算、減資、退伙、股權轉讓等方式退出。引導基金參股的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)其他股東（或出資人）自引導基金投入后4年內(nèi)（含4年）購買引導基金在參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)中的股權，且對外投資達到實收資本80%的，其轉讓價格不低于引導基金原始投資額；4年以上7年以內(nèi)（含7年），轉讓價格按不低于引導基金原始投資額與按照轉讓時1年期同期貸款基準利率計算的收益之和確定，減資退出參照執(zhí)行。引導基金參股的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)其他股東（或出資人）之外的投資者購買引導基金在參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)中的股權的，以公開方式進行轉讓?！?/p>

3、團隊情況

通常情況下，政府引導基金較為關注的團隊情況主要為：

（1）團隊穩(wěn)定性：團隊穩(wěn)定性是影響私募基金管理機構較為重要的因素。律師通常會核對私募基金管理機構過往管理基金中團隊人員的整體構成、具體列表，并根據(jù)該等人員的勞動合同、社保繳納證明情況等核實團隊穩(wěn)定性。需要注意的是，部分集團化私募基金管理機構會根據(jù)管理的基金需求，調整團隊人員，如果政府引導基金從實質考察私募基金管理人團隊人員的穩(wěn)定性，需要結合集團化特質綜合來衡量，而非簡單根據(jù)勞動關系變化或社保情況變化來確定穩(wěn)定性。

（2）團隊專職性：政府引導基金通常會要求，私募基金管理機構在管理該政府引導基金期間，團隊人員不得管理其他相同性質的基金。限定專職性，一方面是基于平等投資機會、防范利益輸送和沖突交易等考慮，另一方面也是為了保證團隊人員有足夠的精力和時間參與政府引導基金。對于專職性的人員范圍，有的政府引導基金要求是高管人員，有的要求除了創(chuàng)始人（實際控制人）之外的全部管理團隊人員，需要根據(jù)政府引導基金的具體要求核實專職性滿足情況。另，專職性中關于“職位”的界定，有的是包含董事、監(jiān)事，有的包含投資決策委員會，具體要求也需要跟政府引導基金溝通認定專職性中的“職位”界定標準。

（3）團隊磨合度：私募基金管理機構的團隊人員需在一定期限內(nèi)合作默契，達到一定磨合度，避免出現(xiàn)多頭管理、因互相不配合或者不了解而導致的投資決策僵局等情況發(fā)生。通常情況下，律師需要核實過往基金投委會組成情況、團隊人員在過往基金中的分工和合作情況等。此處，需要關注的是，有的私募基金管理機構會給創(chuàng)始合伙人一票否決權，對于該等設置安排，需要律師結合投委會制度、團隊人員整體的合作和配合情況、各投委成員的專業(yè)領域等綜合判斷一票否決權設置的合理性。

（4）團隊專業(yè)性：私募基金管理機構團隊人員通常會根據(jù)各自特長進行投資領域的分工，此時，律師需要核實過往管理基金中，對應團隊人員具體負責的工作內(nèi)容，以核實團隊人員的專業(yè)性問題。我們通常認為，私募基金管理機構和團隊人員是獨立且又互相依賴的，之所以說獨立，是因為團隊人員甚至創(chuàng)始合伙人無法代表私募基金管理機構，政府引導基金反向盡調的主體如果是私募基金管理機構，則無法通過部分或個別團隊人員的核實來決定私募基金管理機構的全部情況。之所以說互相依賴，是因為團隊人員是私募基金管理機構的靈魂所在，每個團隊人員的專業(yè)性決定了這個私募基金管理機構的專業(yè)度和投資能力。因此，在核實團隊人員專業(yè)性問題上，既需要核實私募基金管理機構過往基金的情況，也需要結合團隊成員的具體特征來分析其專業(yè)性。

（5）團隊人員涉訴及輿情情況：私募基金管理機構團隊人員涉訴及輿情情況通常是政府引導基金較為關注的內(nèi)容。比如，《上海市創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理辦法》第十九條規(guī)定，“領導小組及領導小組辦公室應當加強引導基金信用體系建設，建立引導基金受托管理機構及其高級管理人員信用記錄，并將其納入全國統(tǒng)一的社會信用信息共享交換平臺?！币虼耍蓭熢趯λ侥蓟鸸芾頇C構反向盡職調查時，應通過多種網(wǎng)絡渠道查詢團隊人員，尤其是高管人員、創(chuàng)始合伙人的涉訴及輿情情況，避免對引導基金造成不利影響。

4、特殊政策配合事宜

政府引導基金因為其特殊政策背景，對于私募基金管理機構通常會考察其對于部分特殊政策的配合度，該等特殊政策配合事宜主要集中在如下方面：

（1）信息化平臺：一般政府引導基金會建立信息化管理平臺，要求私募基金管理機構定期報告引導基金投資運作情況、投資及損益情況等。比如，《上海市創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理辦法》第九條規(guī)定，“引導基金受托管理機構應當定期向領導小組及其辦公室報告引導基金投資運作情況、投資及損益情況以及其他重大情況，并建立信息化管理平臺，定期報送投資項目統(tǒng)計分析報告?！?/p>

（2） 對于政府引導基金制式基金合同模板是否接受：政府引導基金通常會有自己的合同模板，在對私募基金管理機構反向盡職調查時，政府引導基金會關注，私募基金管理機構是否接受，以及能否說服其他投資人也同樣接受，政府引導基金制式基金合同模板。

（3）無條件退出條款：通常情況下，政府引導基金會在基金合同中約定無條件退出條款，以保障投資資金的安全。比如，《北京市經(jīng)濟和信息化局、北京市財政局關于征集北京市中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金第十四批合作創(chuàng)業(yè)投資機構的通知》第三條^[5]“創(chuàng)投引導基金無條件退出情形”明確規(guī)定，“出現(xiàn)下列情況之一時，創(chuàng)投引導基金可選擇終止合作或退出，且無需經(jīng)由其他出資人同意。創(chuàng)投引導基金退出時如已出資，退出的價格參照創(chuàng)投引導基金出資額的評估值與創(chuàng)投引導基金原始出資額按同期中國人民銀行公布的貸款市場報價利率計算的本息之和兩者孰高的原則確定。”因此，私募基金管理機構應當酌定能否接受該等無條件退出條款，并能說服其他投資人接受政府引導基金該等無條件退出條款。

（4）其他政策性配合事宜：比如，A、私募基金管理機構的專職管理性：即要求私募基金管理機構在基金合同簽訂后，且未完成基金認繳出資總額的一定比例投資額之前，不得發(fā)起設立或管理其他基金；B、一票否決權要求：即政府引導基金有權委派代表列席投資決策委員會會議，有權就該等議案是否符合相關法律、法規(guī)、規(guī)范性文件、國家政策、委托管理協(xié)議等事項進行審核，并有權在認為相關議案不符合上述規(guī)定的情況下行使一票否決權否決該等議案；C、最后出資要求：政府引導基金對子基金的每期出資在其他股東/合伙人完成出資后繳付；D、投資階段、投資地域要求：如要求投資于天使期、初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資額比例不得低于全部投資額的一定比例、投資特定區(qū)域不得低于全部投資額的一定比例^[6]；E、協(xié)助配合完成年度或重點核查：為便于政府引導基金有效監(jiān)督私募基金管理機構的運作，在不干預私募基金管理機構正常經(jīng)營的前提下，私募基金管理機構應協(xié)助配合政府引導基金完成年度或重點核查工作。

三、風險提示意見和建議

1. 部分私募基金管理機構在上報申報材料的時候提供的資料存在虛假、隱瞞的情況，在反向盡職調查中，需首先關注申報材料的真實性，以及，與私募基金管理機構實際情況的一致性。

2. 政府引導基金在遴選私募基金管理機構時通常有“522”等政策指標的核查要求，但大部分私募基金管理機構在提供過往業(yè)績證明資料時無法滿足政府引導基金的形式上要求。此時，應與政府引導基金充分溝通，明確核查標準，避免雙方信息不對稱的情況發(fā)生。

3. 很多申報參與政府引導基金的私募基金管理機構都屬于業(yè)界知名的投資機構，反向盡調時應注意辨別到底是私募基金管理機構整個管理團隊的投資能力被過往投資人認可，還是僅是其中某一名投委會成員被投資人認可。通常情況下，政府引導基金關注的是整個管理公司及管理團隊的整體投資管理能力，而非僅看中其中的某一個人的投資業(yè)績和投資理念。同時，更需注意管理團隊的專職性以及對擬設立基金的精力分配情況。

4. 應關注私募基金管理機構對于被投企業(yè)的投前盡調、投中內(nèi)控、投后管理的具體落實情況，律師與私募基金管理機構的風控及相關業(yè)務部門進行充分溝通，必要時進行審批和內(nèi)控的具體操作演示，并要求提供該等步驟的具體證明文件。

四、結語

隨著政府引導基金對于私募基金管理機構反向盡調的開展，私募基金管理機構也將跟隨走向更合規(guī)、更專業(yè)化的基金管理道路，這也同時給其他機構投資人對于私募基金管理機構的選擇提供了思路及方案。相信隨著更多私募基金管理機構與政府引導基金的良性互動，將更好地實現(xiàn)財政資金通過政府引導基金為實體經(jīng)濟賦能的政策目標。

注釋：

[1] 《關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作指導意見的通知》第四條規(guī)定：引導基金受托管理機構應當符合下列資質條件：（1）具有獨立法人資格；（2）其管理團隊具有一定的從業(yè)經(jīng)驗，具有較高的政策水平和管理水平；（3）最近3年以上持續(xù)保持良好的財務狀況；（4）沒有受過行政主管機關或者司法機關重大處罰的不良紀錄；（5）嚴格按委托協(xié)議管理引導基金資產(chǎn)。

[2] 《關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作指導意見的通知》第六條規(guī)定：引導基金不得用于從事貸款或股票、期貨、房地產(chǎn)、基金、企業(yè)債券、金融衍生品等投資以及用于贊助、捐贈等支出。閑置資金只能存放銀行或購買國債。

[3] 比如，《北京市經(jīng)濟和信息化局、北京市財政局關于征集北京市中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金第十四批合作創(chuàng)業(yè)投資機構的通知》要求私募基金管理機構應作為子基金的出資方之一，且出資額度不少于子基金注冊資本或認繳出資額的1%。

[4] 《北京創(chuàng)造?戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理暫行辦法》第二條規(guī)定：引導基金是指市政府設立并按照市場化方式運作的專項用于支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策性基金，其宗旨在于充分發(fā)揮政府財政資金的杠桿放大效應，增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給，培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模，引導社會資金主要投向北京市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中處于創(chuàng)業(yè)早中期階段的非上市企業(yè)，推進北京市經(jīng)濟結構調整和產(chǎn)業(yè)升級。創(chuàng)業(yè)早中期階段企業(yè)應當同時符合職工人數(shù)不超過500人、年銷售（營業(yè)額）不超過2億元、資產(chǎn)總額不超過2億元條件。上述條件按照初始投資行為發(fā)生時被投資企業(yè)的規(guī)模確定。

[5] 《北京市經(jīng)濟和信息化局、北京市財政局關于征集北京市中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金第十四批合作創(chuàng)業(yè)投資機構的通知》第三條：出現(xiàn)下列情況之一時，創(chuàng)投引導基金可選擇終止合作或退出，且無需經(jīng)由其他出資人同意。創(chuàng)投引導基金退出時如已出資，退出的價格參照創(chuàng)投引導基金出資額的評估值與創(chuàng)投引導基金原始出資額按同期中國人民銀行公布的貸款市場報價利率計算的本息之和兩者孰高的原則確定。1、擬合作創(chuàng)業(yè)投資機構社會公示后，超過六個月未按規(guī)定程序和時間要求完成子基金設立（以完成基金協(xié)議簽署為準）的；2、子基金工商登記之日起，超過六個月未完成首期出資的；3、每一期創(chuàng)投引導基金出資后，超過六個月未開展投資業(yè)務的；4、子基金自設立之日起3年內(nèi)未完成認繳出資總額70%投資比例的；5、子基金未按章程或合伙協(xié)議約定投資的；6、子基金管理機構違反法律法規(guī)、基金業(yè)協(xié)會自律規(guī)則等文件，拒不整改或者已經(jīng)給子基金造成損失的；7、未經(jīng)創(chuàng)投引導基金同意，子基金管理機構發(fā)生實質變化的；8、因創(chuàng)投引導基金相關政策變更等特殊原因導致創(chuàng)投引導基金存續(xù)期提前到期的；9、子基金超過約定存續(xù)期限仍有項目未退出的。

[6] 《北京市經(jīng)濟和信息化局、北京市財政局關于征集北京市中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金第十四批合作創(chuàng)業(yè)投資機構的通知》第一條第（七）款規(guī)定：（七）投資要求：1.投資階段：子基金應重點投資于天使期、初創(chuàng)期、早中期的創(chuàng)新型企業(yè)，其中投資于天使期、初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資額比例不得低于全部投資額的50%。2.投資地域：投資京津冀地區(qū)的投資額比例不得低于全部投資額的70%，且投資于北京地區(qū)不得低于全部投資額的50%。3．對單個企業(yè)的投資不得超過子基金認繳出資額的20％，且不得超過被投資企業(yè)總認繳注冊資本或總股本的30%。4．子基金若未按《投資人協(xié)議》、《公司章程》或《合伙協(xié)議》等約定的投資地域、投資階段、投資領域進行投資，或出現(xiàn)其他違規(guī)的投資行為，創(chuàng)投引導基金有權行使否決權。